长沙市审计局 胡文瑛

当前，我国社会发展已进入了经济转型期、改革攻坚期、矛盾凸显期，随着经济发展过程中不稳定不确定因素的增加，审计作为国家治理重要组成部分，其工作职能正从经济监督向经济社会运行风险监督不断拓展，工作理念正从经济监督的“经济卫士”向保障经济社会健康运行的 “免疫系统”不断深化。作为审计基本工作方式之一的专项审计调查，因其机动灵活、全面深入的作战特点，在国家审计为国家治理服务的过程中起着越来越重要的作用。

一、       国家审计在国家治理中的作用

（一）国家审计与国家治理的关系

关于国家治理和国家审计的职能定位及相互关系，刘家义审计长曾精辟地指出，国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。在这一过程中，国家审计通过履行职责，对权力运行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动国家良好治理。

（二）国家审计在推动国家良好治理中的作用

1、国家良好治理的含义及需要解决的两个关键问题

什么是国家的良好治理呢？东北财经大学刘明辉教授认为在当前形势下主要包括三方面内容：一是政府内权力的相互制约；二是政府运作的公开透明；三是完善的监督体系。由此可知，实现国家的良好治理必须解决两个关键性问题。一是公正问题，唯此才能实现国家、人民利益的最大化，加强政府内权力相互制约是确保公正的必要手段。二是科学发展问题，唯此才能推动国家这个机构的持续健康的运转，推行政务公开、完善监督体系都是为了能够及早发现问题、排查问题、解决隐患。

2、国家审计在推动解决两个关键问题中的作用

     一是确保公正的制度安排。国家治理中的公正，涵盖了两个子问题，即真实和公平的问题。所谓真实，是指如实、客观、全面地反映情况、提供数据信息。所谓公平，主要是指政府及其他单位、部门对公共资源（资金）筹集、分配、管理、使用的公正性。基于加强经济监督需要而产生的国家审计，产生于公共受托责任关系，又服务于公共受托责任关系，其基本职能就在于监督、评价和鉴证，提供可靠依据、查错纠弊为国家经济保驾护航是它的基本履责方式，因此其是保障国家治理公正性的一种制度安排，是必不可缺的重要手段。

二是科学发展的必要保障。国家治理要科学发展，必须处理好速度与质量、眼前利益与长期利益、成本与效益的问题，必须强化对权力运行的制衡与监督，提高公共资源（资金）管理使用的合规性和效果性。国家审计作为国家治理系统内部监督控制系统，通过对政府其他部门自身运转和担负的公共职责履行进行经济监督，在依法用权力制约权力的同时，积极发挥其国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，服务于国家大政方针和各项经济决策，揭示和反映重大管理漏洞、制度性缺陷和体制性障碍，提出切实可行的建议，提高政府机构运行效率，提升公共资金（资源）使用效益，保障国家经济安全，是国家经济持续健康发展的必要保障。

 二、专项审计调查的特点及其在国家治理中独特作用

（一）专项审计调查的含义及其特点

专项审计调查主要是通过对国家财经法律、法规、规章和政策的执行情况，行业经济活动情况，有关资金的筹集、分配和使用情况，本级人民政府交办、上级审计机关统一组织或者授权以及本级审计机关确定的其他事项等进行调查了解，达到摸清情况、理顺体制、发现问题的目的。相较于一般审计，它具有以下特点：

一是范围的广泛性。专项审计调查一般时间跨度大，对象涉及社会各个层面、多个单位和个人，资料来源广。二是方式的灵活性。专项审计调查时间可长可短、范围可宽可窄，既可单项调查，又可合并审计；既可审核帐务报表发现问题，也可采用观察、问卷、座谈、走访等方式来进行；既能通过数字说话，又有评价、分析、建和措施等文字表述，机动灵活，因地制宜。三是结果的时效性。专项审计调查的产生源于特定时期的特定需要，有其特定的审计目的，其是对某一领域某一方面某一当前政策执行的现状和问题进行调查了解和分析，其结果的运用和发挥失去了时效就丧失了基本的意义。

（二）专项审计调查在实现国家良好治理中的独特作用

当前形势下影响国家良好治理的问题呈现出错综复杂的态势，既涉及宏观经济领域，也涉及微观经济层面；既有全局性问题，也有局部问题；既有已呈现严重后果的问题，也有潜在的风险。专项审计调查凭借其范围广泛性、方式灵活性、结果时效性的特点和优势，成为了审计战线的尖兵，直入阵营，直捣目的地，较之一般审计要更为迅捷地发挥着其保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。

1、为确保公正提供更加详实更具针对性的依据

一般性审计通常侧重于单个部门或单位财政财务收支合法的真实、合法和效益性，而专项审计调查一般是根据国家治理特定时期特定需要，以资金运行为主线,以项目、单位为载体，对一个经济侧面、一个行业、一个系统、一项政策的制定执行或某突发事件等所进行的比较全面详细的调查，可根据实际需要设定调查的期限、范围、方式，对象可涉及多个社会层面，也可拓展至日常审计监督对象以外的各相关单位，灵活性大、针对性强、相关情况掌握全面，结果更具真实性和代表性，能更加迅捷有力地为政府和公众所关注的和当前经济社会发展亟待解决的问题提供真实可用的数据和信息。

2、为确保公正提供更具客观性和系统性的专业评估

一般的审计因涉及范围有限，通常只能反映某个单位或局部的情况和问题。专项审计调查因其时间跨度大、对象范围广，且事前、事中、事后皆可开展，获取的数据、信息更为全面，可以综合各方面的情况进行系统性、综合性分析、判断和测算，能够更为客观、公正地评估和分析存在的问题及发展趋势。

3、为推动科学发展提供更具前瞻性和推动性的审计意见和建议

专项审计调查专业性、目的性强，其立足于宏观，点、线、面相结合，调查了解资金筹集、分配、管理、使用和各项相关管理机制的基本运行情况及存在的问题，从机制上和体制上追根究源。因而其与一般审计相比，它更不会局限于表面地查错纠弊，而是更为关注整个过程中权力运行的制衡和资金的使用效果，也更善于从体制机制上去分析和发现问题的苗头和发展趋势，挖根掘源提出切实可行的有建设性的意见和建议，能更加充分发挥预防、揭露和抵御的功能，更好地推动国家治理科学发展。

三、当前如何进一步提升专项审计调查服务国家治理的水平

（一）目前影响专项审计调查服务国家治理作用发挥的突出问题

一是思想认识不到位。目前，部分审计人员在从事专项审计调查时受限于固有的思维，不能立足于体制、机制、制度和政策，从更高层面、更广视角对调查事项进行分析和判断，发现问题、挖掘原因，以致虽然投入了大量的人力、物力和时间，写出的调查报告却不具有针对性、建设性，难以为党政领导宏观决策提供科学依据。
    二是审计模式和方法方法有待创新。审计模式上，目前仍多为单兵作战，纵横联合较少。虽然近年来审计署加大了行业性审计调查的力度，如继2011年开展地方政府性债务的全国性审计，2012年又组织了社保资金的全国性审计，但各个省、市、县上下级之间和相互之间的联合作战少之又少，各级审计部门由于受审计范围的局限性，难以把握全局，从政策上体制上进行全面深入地剖析。审计方式方法上，审计人员多是凭借经验搜集调查资源、选取样本，多采用问卷、座谈、走访等调查方法和手段，调查结果因审计人员工作能力和水平良莠不齐而不一。

三是绩效评价标准体系亟待建立。由于专项审计调查的对象具有多样性、广泛性的特点，目前我国审计系统还没能结合国家治理的要求建立起一套科学的绩效评价标准体系，用于对审计对象进行客观全面、科学系统地评估和分析。

（二）今后如何提升专项审计调查服务国家治理水平

1、明确一个目的，加快一个转变

要充分发挥专项审计调查服务国家治理的积极作用，必须努力提高专项审计调查工作的主动性和适应性，选好切入点。

一是明确“推动经济、维护民生”的基本目的。当前，我国社会经济的发展既要关注经济运行的速度，又要注重经济运行的质量和效益。在专项审计调查中，应注意根据社会关注的热点、改革中的难点、领导关注的焦点问题科学选择专项审计调查项目，围绕财经政策、法规、制度和宏观调控措施落实情况、财政财务管理体制运行情况进行调查，尤其要注重对国家一系列推动经济转型、促进经济社会又好又快发展的方针政策执行情况和以改善民生为重点的社会建设领域项目的审计调查。

二是尽快向服务于国家治理的综合性审计调查方向的转变。着力于国家治理，不断拓展审计领域，由原来以对专项资金、单项政策进行审计调查为主向积极尝试向开展公共政策、公共管理等方面的综合性审计调查转变，进一步提升专项审计调查的全面性、系统性、深入性，更好地为国家治理服务。

2、突破原有审计模式，创新审计方式方法

专项审计调查要发挥其尖兵作用，在有限的时间和范围内利用有限资源为国家治理作最深入彻底的攻坚保卫战，就必须打破固有模式，从以下两方面着手提升工作效能：

一是科学统筹各类审计资源。应切实做好专项审计调查的规划统筹，以“调查一次、规范一片、‘免疫’一方”为原则，通过项目招标、上下联动、内外结合等多种形式，集中各级审计机关和各方审计资源开展一些具有全局性影响的重大审计调查项目；通过大力推动审计工作的全面信息化，建立资源共享的信息平台，提高各级审计机关和各方审计力量审计调查成果的综合利用度，更有效摆脱地域的局限性，充分发挥专项审计调查服务于国家治理的系统功能。

二是不断创新方法和手段。充分借鉴和利用财务管理、统计抽样、风险分析等方面的先进技术方法，进行更加全面科学的审计调查抽样、测算评估，提高国家治理所需数据、信息的数量和质量，确保专项审计调查结果的全面性和有效性。

3、建立科学评价体系，提升绩效审计调查成果

国家良好治理的最终目的是为了实现国家、人民利益的最大化，作为尖兵力量的专项审计调查更应加大绩效审计的力度，推动公共资产（资源）管理使用效益最大化。

一是尽快建立科学系统的绩效评价标准体系。当前，国家审计应紧密结合国家治理的需要，按“可比性”、“权威性”、“全面性”的原则，将科学性与效用性、相关性与系统性、适应性与前瞻性相结合，尽快建立起专项审计调查绩效评价标准体系，从设立效益、分配效益、管理效益、使用效益四方面入手，对专项审计调查情况进行综合性地统计、分析、评估，做出全面、客观的评价和原因分析。

 二是努力提升专项审计调查绩效成果。在做好单项绩效审计调查的同时，也注重对相关审计调查成果的系统整理和综合分析，由此及彼、触类旁通，切实增强专项审计调查成果运用的广度和深度，更快更多更加全面地发现和反映问题，促使专项审计调查成果更具“警示性”、提出的意见和建议更具“建设性”，进一步推动国家治理规范化、科学化。

综上所述，当前，我们审计机关应进一步转变审计服务理念，不断创新审计调查方式方法，积极开展绩效审计调查，促进专项审计调查水平的全面提升，有力推动当前国家治理面临的两个关键性问题的解决，更加充分地发挥专项审计调查独特作用，为国家良好治理和经济社会健康持续发展提供更多更好的服务。