衡阳市审计局　　欧阳巍巍

国家善治是国家治理的目标。而“国家审计作为国家治理的重要组成部分，在维护民主法治，保障国家安全，改善国家治理等方面发挥着积极作用。”从提出审计“法制化”到大力推进“法治化”，审计法治建设的历程始终与审计工作的大局方针紧密相连。加强审计法治建设，是审计工作服务于国家善治的制度保障，是审计机关通过审计工作推进法治、维护民生、推动改革、促进发展的重要前提。

一、国家善治是对审计法治建设的更高定位

1、国家善治是国家治理的最高目标

治理有善治与恶治之分。虽然各国在不同历史时期，国家治理的目标、模式和手段不同，但国家治理的最高境界即善治或善政，却是共同的追求。所谓善治，就是使公共利益最大化的管理过程，是政治合法性的主要来源，是以民主政治、政府行为法制化为基础，其本质特征是政府与公民对公共社会的合作管理，是政治国家与公民社会的最佳状态。善治包括以下五个要素：合法性、公正性、责任性、法治和有效性。随着社会主义民主政治的不断推进，我国国家治理的目标和理念也发生了转变，“法治政府、阳光政府、责任政府、服务政府、效能政府”等理念得到了确认，国家治理的最终目标也演进为实现“善治”。同时，我们也看到，这些年审计法治建设也是朝着这个目标、基于这些要素而不断深化发展、变革的。

　2、审计法治是服务于国家善治的制度秩序

法治是善治的基本要求，没的健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。善治的实质是国家权力向社会回归，善治的过程是还政于民的过程。

审计法治是服务于国家善治的一种制度秩序，它包括立法、执法、守法、法律实施和法律监督的全过程，依法审计的水平和状态，以及依法审计的环境和效果等。在意识形态方面，审计法治还包括法律、规章和规则的权威高于任何人的意志，人人崇尚和严格遵循这些法律、规章和规则，在法律、规章和规则面前人人平等。

现行的审计法治实践在不同程度上已经体现出国家善治的理念：从完善国家体制机制的高度来评价审计对象、提出审计建议体现了“法治”；公告国家审计结果体现了“保障公民知情权”和“公民参与”；关注民生、三农、教育以保障社会成员能够平等的享有教育、医疗、社保等权利则体现了“公正”与“和谐”。随着审计法治的不断推进，未来审计项目立项、审计内容和重点选择、审计意见和建议提出，都将从国家善治的高度来完善与提升。

二、国家善治对审计法治的影响

国家善治对审计法治的影响主要体现在两个方面，即审计法治制度的影响和审计法治观念的影响。

1、对审计法治制度的影响

一是在制度构建方面，目前的审计法律体系尚无法满足国家善治的需要。我国的审计法律体系虽然已经初步建立，但并不完善。综观《宪法》以下四个层次，基本上是以《审计法》为核心，其余的法律法规虽然能起到补充作用但都比较分散，没有形成完整的审计法规体系，且无法与近几年飞速发展的审计事业保持同步。

“国家审计与国家治理”命题的提出，使国家审计的审计理念、审计领域和审计功能都发生了重大的变化，而要在实践中真正实现这种变化，需要有一个完善和操作性很强的法规体系作保障，因此立法保障是直接影响审计法治的重要因素。应当加快经济责任审计条例的制定，构建审计准则体系和审计指南体系，制定政府主要负责人、政府部门负责人、国有企业领导人员经济责任审计操作规范，建立问责和责任追究制度，完善审计结果公开和利用反馈制度。只有审计法制相对完备了，审计“法治”才能有坚实的基础。

二是在制度实现方面，主要是依法审计和以人为本两个方面，这是审计法治理念的核心要素。一个不能实现的制度体系无论多么完美都只能是空中阁楼。因此，新的审计理念也对制度实现提出了要求。

依法审计，是审计法治的基本原则，就是所有审计法律行为都必须依法依规，要求审计机关和审计人员应当依照法律规定行使审计监督权，开展各项审计活动。依法审计是审计机关和审计人员一种积极主动的实践活动，绝不是简单的照搬法律条文。

以人为本，是审计法治的基本理念，是依法审计的出发点和归宿。它要求任何法律行为都要平等对待所有相对人，还要保证审计相对人的知情权、参与权、监督权和救济权利。以人为本，要求审计机关不仅是对法律负责，还要对政府、对纳税人负责，此三者的一致性是审计机关追求的最高实践目标。

2、对审计法治观念的影响

一是向关注国家经济的安全与稳定转变。更多的是关注民生领域（如财政补助和价格管制、教育机构收费、公共设施建设资金的来源和支出等）、高层官员腐败、对政府财政的监督（如“三公支出”的真实性与完整性），以及重大危机（如国家经济安全、地方政府债务危机、财政安全、金融安全）事件的预警机制建设，及时分析和反映经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险。防范国家经济风险、维护国家经济安全，为国家政治、经济的平稳发展提供制度上的保障，是审计法治的价值追求。

二是向关注宏观转变。国家审计的视角不仅只限于关注财政财务收支的真实合法性，更多要从全局来观察和思考问题，从长远角度和战略高度来分析，收集公众对国家有关政策执行的意见和建议，及时揭示具有普遍性、倾向性的新问题，并反馈给国家治理的决策系统和执行系统，实现公众间接参与国家治理。

三是向关注建设性功能转变。审计法治的目标更倾向于完善治理、防范、预警等建设性功能。以检查财政财务收支行为的合法性和真实性为着力点，将财政收支产生的社会效果作为审计评价的重点和落脚点，通过财政收支活动看到背后的经济关系与经济利益。从体制、机制、制度以及政策层面发现和分析研究问题，促进政策、法律、制度的落实和完善。

三、顺势而为，充分发挥审计法治在国家善治中的作用

新形势下，要实现国家善治的目标，审计法治应充分发挥其建设性功能、监督功能、服务功能和创新功能，维护国家安全、稳定和有序，实现公众参与，促进官员廉洁，提升治理绩效，促进国家发展。

1、强化建设性功能，推进治理的发展与和谐

刘家义审计长指出：“建设性决定着审计的生命力，决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展，也决定着审计能够在多宽的领域推进民主法治建设和依法治国。在揭示问题、查处问题的基础上，更好、更多的提出解决问题的办法和措施，这就是建设性”。

过去，国家审计将发现并揭露问题作为工作重点。随着政治经济体制改革的不断深入，随着国家善治目标的提出，我国处于经济社会大规模转型时期。国家审计要适应国家治理目标的要求，适应我国社会主义民主法治进程的客观需要，履行法定的审计职责，充分发挥国家和社会“免疫系统”的作用，促进国家治理的完善和创新。客观上需要审计不但能查错纠弊，还要分析产生问题的原因，提出解决问题的有效措施，更能提出防范风险、健全机制体制方面的建议，发挥其建设性功能。

2、强化监督功能，推进治理的公正、有序。围绕党和政府的中心工作，跟踪政策执行情况，及时发现、反馈带有倾向性的重要问题。揭露和查处重大违法违规和经济犯罪问题，重大资源铺张浪费、国有资产损失和环境破坏等问题，提高社会遵纪守法的意识；突出对公共服务、公共政策、公共环境等问题的监督，促进各项惠民政策全面落实，切实维护民生；加大对法治政府和服务型政府建设情况的关注力度，促进行政权力法治化、规范化。

3、强化防御功能，推进法制施行的治理。依法审计，用审计权力制约财政经济权力，规范权力的配置和运行，维护和促进法制的贯彻落实。通过审计，督促被审计单位依法执行国家的预算，规范政府的行政行为，促进财政资金的节约有效使用，促进建设廉洁高效的政府。通过审计促成建立包括法律、反腐、问责、信息透明、民生、可持续发展等相关指标的国家治理评价体系，使审计法治在国家治理中发挥的作用得以体现。此外，还要扩大和加强国家审计人员队伍及执法水平，加强国家审计质量控制，提高审计处理的权威性与强制性，完善国家治理结构与机制。

4、强化创新功能，推进治理的规范创新。通过审计，反映体制、机制、制度方面存在的问题，促进改革、推动创新，最终达到国家善治。国家治理的创新包括四个领域即财政民主、决策民主、阳光政府、监督问责。审计法治也应该围绕这四个领域来规范公民行为、制约政府行为。加强对公共财政的监督，建设法治政府，实现财政审计一体化，构建财政审计大格局；强化对权力运行的制约和监督，建设责任政府，以经济责任审计为依托，完善民主监督，促进依法行政，加强党风廉政建设；提升审计开放水平，建设阳光政府，完善审计结果公告制度，提升审计公信力，使审计工作得到有效监督，又可以提高审计监督的执行力，维护法律的尊严；推进绩效审计，建设效能政府，对重大政策、程序和项目的执行和结果进行评价，促进降低行政运行成本，推动建立政府绩效管理制度。