湖南省审计科研培训所 傅烨

2012年7月23日，在湖南省十一届人大常委会第三十次会议上，省审计厅厅长唐会忠同志作了《关于2011年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。对于这一年年需向人大汇报的重大报告，咋一看似乎同往年相比差异不大，细一看实则另有新意、别有洞天。为此，《审计观察》的记者就2011年度预算执行审计的有关问题专访了本次审计工作报告的主要执笔人――湖南省审计厅财政二处副处长黄衡。

《审计观察》：黄处长，您好！《2011年度的省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》已经公布了，能简要介绍今年的预算执行审计工作在工作思路上有什么新的亮点吗？

黄衡： 2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上发表了以《国家审计与国家治理》为题的重要讲话，提出了国家审计是国家治理的重要组成部分和重要环节的重要理论。这是继“免疫系统”重要理论之后，对国家审计本质认识的进一步深化和发展。因此，我们在去年年底开始组织实施预算执行审计的时候，就是完全以该理论为指导，以致力于促进完善国家治理，服务政府中心工作为工作目标的。具体而言就是报告里所说的“致力促进完善国家治理，紧扣科学发展和转变经济发展方式的主题主线，服务政府中心工作，围绕重要领域、重大项目与重点资金谋划立项，注重从体制机制、政策落实与资金效益方面揭示问题，坚持在完善政策与规范管理上提出建议，加强跟踪整改与成果转化，努力从推进法治、推动改革、维护民生与促进发展上发挥作用”。

《审计观察》：本次预算执行审计从组织实施到报告撰写的整个过程中是如何体现“致力于促进完善国家治理”这一目标的？

黄衡：组织实施方面，我们在制定审计工作方案、筹划项目时就多处强调，要以科学发展观为统领，牢固树立科学审计理念，坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针，认真贯彻中央和省委经济工作会议精神，紧密结合省第十次党代会提出的“两个率先”的战略部署，围绕省委经济工作会议的重大决策，全面推进公共财政体系的建立和完善，充分发挥审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能。并且要求在部门预算执行审计工作要以部门贯彻落实中央和省委、省政府重大决策和履行职能职责作为审计的重点。

这样的要求，使审计组在实施审计项目的时候，必须跳出财务审计的框架制约，要透过数据看财务，透过财务看经济决策和行政行为，归纳和分析带有普遍性、规律性和倾向性的现象，以促进各部门提升国家治理水平。    

在报告撰写时，我们也带着这种看待问题的新思维和新角度，从单个部门工作上升到多部门、全方位、全省大局来剖析，站在部门履职尽责的角度，对问题进行分析加工后再提炼。如审计工作报告中部门预算执行审计板块，对部门所管理专项资金管理制度的建立健全情况的披露、对安全生产风险抵押金制度执行情况的揭示、对住房公积金缴存政策执行情况的反映等等，都是避免就事论事，就审计谈审计。

《审计观察》：能否举例说明我们如何从国家治理角度来审查部门预算执行情况、来撰写审计工作报告？

黄衡：体现在两个方面。一是在审计内容上。例如，对省财政厅的预算执行审计，并没有纠缠于某项资金安排方面的问题，而是从资金总量上来考虑衡量省财政管理中存在的薄弱环节。

又比如围绕财政管理体制机制问题，审计揭示的省级财政管理不够精细科学的问题，就是通过宏观数据统计，以绝对数、相对数、比率等形式进行反映。一是反映了财政专项资金管理机制不够完善的问题，有96项专项资金未建立管理制度，有53项专项资金未建立项目库，分别占比36%和37%；二是反映了省级专项资金整合的有效性不够。审计抽查省级农业专项资金20.62亿元，有102项资金涉及农业、水利、林业、农办、畜牧水产等多个部门，但用途和性质相近的资金投入分散，未从资金的源头理顺，资金整合的有效性不够；三是反映了53个财政专户未归口国库统一管理。四是反映了有20.88%的部门上年结转资金、23.26%的部门系统财务资金、27.42%的省财政厅处室待分配资金没有及时下达，省财政预算执行效率有待提高。

对部门单位的预算执行审计，在专项资金问题的揭露方面，也没有纠缠于某个部门某个事项或者某项资金存在的问题，反映的诸如专项资金管理制度不健全、专项资金下达不及时、部门预算编制不细化等多个部门都存在的问题，均站在比较宏观的角度，从总体上反映，使受众能够清晰快捷地掌握某类问题在所审计的几个部门中存在的程度和频率。

二是在报告的篇章布局上。我们也处处遵循先反映情况的全貌、再反映具体问题的原则，反映情况的整体性。比如报告在分为五大板块具体介绍审计工作之前，就以几十个字简要列明将要报告的具体审计项目，以及这些项目所涉及的地域范围。在部门预算执行审计和专项资金审计内容板块中，报告基本上也是先介绍资金的总量、抽查资金量的占比、所涉及的地域范围等总体情况，再具体介绍所审计的资金类别、资金项目和存在的问题。这种做法能够使报告的阅读者全面掌握所阅读的信息，了解问题金额所占专项资金总额的比例，客观公正地评价被审计单位的问题，提升审计工作报告的宏观性，有利于推动促进国家治理。

《审计观察》：2011年度预算执行审计进行时恰逢国家审计署统一组织开展全国联动的社保资金审计，省审计厅需要抽调大部分审计资源参与社保资金审计，在审计资源受限的情形下，预算执行审计是怎么保证顺利进行从而达到预期目标的呢？

黄衡：是的，今年有个特殊情况，那就是根据国务院的部署，国家审计署组织全国审计机关统一开展对全国社保资金的审计。其中我厅承担着对13个市州本级社保资金审计和对全省社保资金审计指导的工作任务。这项审计在时间上需要与预算执行审计同时进行。省审计厅需要抽调大部分审计资源参与社保资金审计，因此，预算执行审计在审计对象的选取上就显得尤为重要。对于今年的预算执行审计对象，我们在考虑尽量避免最近一两年重复审计一个单位的基础上，更加注重依据重要领域的重点资金来确定审计对象。

第一，今年的中央一号文——《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，对水利建设提出了新的要求，我们就将水利资金的管理使用作为审计的重点，将省水利厅纳入审计范围；去年的《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》（国发〔2011〕22号）文件，要求加强教育投入，我们也将教育资金的管理使用作为审计的重要内容，将省教育厅纳入审计范围。另外，与民生日常生活密切相关的质量技术监督、与经济发展密切相关的安全生产监管、与绿色湖南建设密切相关的林业资金使用、与国家房地产宏观调控有关的住房公积金管理等等都是重要的审计领域。

第二，所确定的9个部门预算单位，有8个具有资金二次分配权，有的资金量还相当大，如省教育厅专项资金有100多个亿，省水利厅有90几个亿，省林业厅有40几个亿，其他的单位资金量可能少一些，但相对于以往的审计对象而言，今年的审计对象都有二次分配权或者是大宗资金管理权，而且与民生密切相关。

第三，审计组和审计工作报告还花费了专门的审计资源和报告篇幅，对专项资金的管理使用效果进行揭示和反映，增加了预算执行审计在审计工作报告中问题反映的分量，预算执行审计中专项资金延伸调查的内容所占篇幅甚至长于2011年单项行业审计的内容。

《审计观察》:我们知道，向人大汇报的审计工作报告是审计机关整个年度工作的汇总性的综合性成果，要求相当高。其主要内容——预算执行审计涉及的被审单位数量大、层次多、性质复杂、职责各异，有多个审计组共同参与，协调难度较大，那么，2011年度的预算执行审计是如何协调各审计组的工作，提高审计质量的呢？

黄衡：刘家义审计长在今年的全国审计工作会议上指出，要加强审计过程控制。今年的预算执行审计工作，我们尤其注意加强审计实施环节的质量控制，特别是在统一协调各审计组按照审计工作方案开展审计上，花费了大量精力，采取了一定的措施，审计的质量和效果由此得到大幅度的提高。总结起来主要有以下几个方面。

一是制定了的审计工作方案切实可行，能够对现场审计工作起到指导作用。二是随同审计工作方案，将审计要点以审计报告模板的方式告知审计组予以参照。这就好比将审计工作报告的需求事先就向审计组提出来，使得审计组在现场实施过程中能够主动将审计工作方案融入实际工作中，生产出审计工作报告所需要的审计成果。三是制定了必要的目标考核办法。如以加分的形式，对创新审计理念和方法，取得较高质量的审计成果实行鼓励以外，还对未按要求完成审计工作的审计组实行扣分，最终按分值的多少对各组审计成果实行奖优惩劣。四是充分利用厅长办公会议和预算执行审计领导小组会议等平台，加强对预算执行审计项目的工作指导。我们在会议上组织听取审计过程中的集体汇报时，都特别强调审计组工作必须按照统一的要求对事前设定的审计点必须审到位。比如，对各个部门普遍存在的年初预算编制不细化的问题、基本支出挤占项目支出的问题、收入预算执行中未上缴财政、专项资金管理规范、项目组织实施不及时等问题。此外，除了贯彻落实厅领导的指示外，我们将各审计组的时间进度、审计任务的落实情况，在会议上采取表格化的形式予以通报。这样，一方面可以增强审计组的责任意识，对审计工作查漏补缺，另一方面可以交流审计情况，使一个审计组取得审计成果能够向其他审计组提供借鉴，最大化的发挥审计资源的效益。

《审计观察》： 往年的审计工作报告经常在预算执行审计延伸调查时会反映前一两个年度的资金使用问题，使受众看得不明不白，审计报告的时效性和建设性都有减弱， 2011年度的审计工作报告在这方面有所改进吗？

黄衡：有的。预算执行审计报告，顾名思义，就是应该反映一定期间内的预算执行情况。以往的审计工作报告，在部门预算执行审计板块中，反映问题的时效性不强，尤其是对专项资金的延伸调查，经常是审计当年度的资金，但延伸调查和反映出的却是上个年度甚至是一两年前的资金使用中存在的问题，增加了审计工作报告在汇总阶段问题取舍的难度，最终形成的审计工作报告往往缺乏时效性，降低了报告的建设性作用。而且，报告人很难向受众解释清楚2011年度预算执行审计为什么会反映几年前资金管理使用存在的问题。

为了提高审计工作报告的时效性，今年的预算执行审计，从审计工作方案制定开始，就要求审计组必须对审计资金的年度属性进行区分，即使对以前年度资金审出成果，也要求与2011年度资金分开报告总体情况和问题。这就降低了审计工作报告汇总阶段的工作量和复杂程度，报告汇总工作人员可以根据报告反映的情况，灵活选取素材，重点反映2011年度资金的问题。从实际情况来看，效果较好。2011年度审计工作报告中的预算执行审计板块所有内容，全部是反映当年度资金的问题，将年度预算执行情况与审计查出的问题，较好地融为一体，提高了审计工作报告的时效性。

《审计观察》：除了我们看到的纸质的2011年度审计工作报告，在预算执行审计工作进行的背后还有什么与往年不同的地方？

黄衡：有的，就是体现在整改方面，整个审计工作更加注重促进完善部门管理，提升审计报告的层次。具体而言：

一是在向省人大常委会报告之前，经过省审计厅提请，省人民政府主动召开常务会议，对审计报告反映的问题，召集相关责任单位，逐一落实，并且要求在规定的时间按照规定的要求切实加强整改工作。这与以往省人大常委会审议之后，以省人大常委会办公厅的名义向省政府办公厅发出审计查出问题整改交办函，省政府再组织整改的做法不同，更加能够体现出政府工作在人大监督下，积极主动地解决财政管理和预算执行过程中存在问题的态度和决心，体现了湖南民主法制建设的进步。二是省政府根据预算执行审计结果，对加强财政管理工作向各级各部门提出了意见，改变过去审计工作报告由省审计厅向省人大常委会提出加强管理的建议，提升了审计报告的层次，体现了审计工作在促进完善国家治理，发挥“免疫系统”功能所取得的实效。在向省人大常委会报告审计工作报告之前，省政府常务会议已经在细化预算编制、加强预算执行的刚性和均衡性、加大专项资金的整合力度、积极推进公开省财政预决算和省政府组成部门的预决算等方面，制定出了指导性的意见，各级各部门将按照相关工作部署推进各项工作，有助于进一步规范预算执行，提高依法行政和依法理财的水平。