2001年，为贯彻实施“十五”规划，国务院发布了《关于基础教育改革与发展的决定》，其中有一项，即要求地方政府“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”自此，以“撤点并校”为主要特征的农村地区中小学布局调整启动，迄今已有十余年时间。

十年来，全国农村学校向城镇集中，优化了农村教育资源配置，改善了办学条件。农村学校总量不断下降、尤其是小学，据有关部门数据统计，数量减少了52.1%。与此同时，近几年校车安全、毒营养餐、大班额、“超级中学”、流失辍学等事件不断发生，使得人们不得不重新审视农村中小学布局调整政策。今年3月，温总理在为十一届人大五次会议上作的《政府工作报告》中明确指出：“农村中小学布局要因地制宜，处理好提高教育质量和方便孩子们就近上学的关系。办好农村寄宿学校，实施好农村义务教育学生营养改善计划。加强校车和校园安全管理，确保孩子们的人身安全。”表明了政府对该项政策的态度。

对于这个社会关注度高的热点问题，审计署根据国务院领导指示精神和署2012年工作计划安排，自2012年5月下旬开始，开展了由18个特派办和27个省审计厅共同参与的27省1216个县2006年以来农村中小学布局调整情况专项审计调查，旨在利用审计的手段切实摸清该项政策贯彻实施情况；立足审计中立公正的立场，客观评价该项政策的影响、效果等；为党中央、国务院今后调整中小学布局的政策提出参考依据和合理建议。

湖南是个农业大省也是教育强省，义务教育阶段农村在校生占全省在校生的绝大多数。自1995年以来，湖南中小学共经历了三次大的布局调整，共撤并中小学达2万余所(包括农村小学、初中)，这些学校撤并是否适当、合理，有没有出现什么新的问题，正需要湖南省政府进行一次摸底调查，湖南省审计厅参与的这次全国联动的审计调查正好切合了省政府的要求和愿望。

组织推动篇

（一）科学选点，保证样本。按审计署的要求，湖南应抽查50个县，除5个由特派办抽查外，其余45个全部由湖南省审计厅组织全省审计系统进行抽查。每个县抽查学校不少于20所，原则上抽查乡镇以下农村小学和教学点数量不低于抽查数量的三分之二。为确保抽查县、学校样本的代表性、多样性，湖南省审计厅及早行动，科学选点，早在审计署通知下发的第二天（5月23日）就组织厅相关处室负责人进行研究讨论。最终，按照湘中、湘北、湘西、湘南四大区域分块，山区、丘陵、湖区三类地理地势分布，较发达、欠发达、较落后三层经济状况，并统筹考虑县域总人口及农村中小学生人数规模、学校及教学点数量等因素，迅速拟定了长沙宁乡等45个具有代表性的县（市）作为此次省厅组织审计调查的对象，其中省厅直接抽查3个。45个审计调查对象县的审计组在县审计、教育、财政等部门的配合下，根据抽查学校学生人数、所处地理位置等，科学选取抽查学校。

（二）迅速布置，三级联动。5月25日湖南省审计厅组织相关人员340余人参加了审计署举办的农村中小学布局调整情况审计调查视频培训，并在当天下午召开了全省视频动员大会，会上，厅长唐会忠作了重要讲话，副厅长张正对审计调查工作进行了具体的安排部署。宣布成立一把手负总责、分管领导直接负责的专门领导小组及下设办公室（下称省厅布局办），明确分管副厅长张正兼任主任，并抽调人员成立了统筹协调、综合简报、报表和技术、后勤服务等四个专门组。在审计组人员配备方面，充分考虑到与已经安排的财政预算执行审计、决算审计、经济责任审计尽可能相兼顾，以便按照“1+N”模式整合审计资源，提高审计效率。各市州也设立了相应领导小组，组长一般由局长担任（个别市州由副市长担任），主审和成员一般由市局人员和抽查县局人员共同担任。全省形成了省、市、县三级联动的模式。

（三）安排节点，及时沟通。为了保证审计调查工作任务的高效及时，湖南省审计厅统一各审计组进点时间、规格和要求，科学制定时间节点安排表，细化落实审计调查工作每个环节、每个流程。在信息沟通方面，湖南省厅布局办通过审计署大项目平台和腾讯通，及时查询、接收署的重要文件及工作动态；通过省内审计专网邮箱转、收、发审计署、各市州或省厅工作动态。省厅布局办总是在第一时间将审计署的通知、调表说明和各项要求等下发到个各审计组；实时把握各审计组工作进展情况，解决遇到的困难及问题，及时归纳总结各组好的经验和做法，出台对下一阶段工作的指导意见。

工作方法篇

（一）深入研究，严把质量。湖南省厅布局办在项目开始之初，就要求各审计组深入调查研究，关注地方特色，有重点的选择一至两个问题撰写高质量、有特色的综合调研报告。综合调研报告不受统一模板格式和篇幅的限制，能够更充分地反映各单位或部门的具体情况，注重针对性、前瞻性和可操作性，为最终写好审计调查报告打下基础。在整个审计调查过程中，各审计组全面贯彻执行国家审计准则，严格取证程序，没有出现将教育部门或学校填报的表格不经审核直接用做审计证据的情况，走访调查均深入学校、班级、学生生活现场，15张附表的数据均经过广东、四川、审计署等制作的校验工具的数次校验，纳入审计调查报告的数据、事实均有合法来源，有审计人员调查取证材料的支撑。

 (二)领导重视，督查有力。在整个审计调查过程中，湖南省审计厅厅长唐会忠、副厅长张正多次深入各市、县就农村中小学布局调整情况专项审计调查工作开展专题调研，他们每赴一地都立即召开有当地分管教育的政府领导，教育局、审计局、财政局相关人员和一线审计组成员参加的座谈会，并深入学校实地调研，详细了解审计调查情况，并对审计组提出了“六不”要求：一是树立全局意识，反映情况不片面；二是运用辩证观点，总结成效不遗漏；三是坚持求实态度，揭露问题不隐瞒；四是注重深度思考，分析原因不表象；五是发扬求真精神，提出建议不肤浅；六是要把握时间节点，完成任务不拖延。

（三）创新方法，提高效率。由于本次审计调查安排在6、7月份教育系统最为繁忙的时间段，且面临学校即将放假与审计调查的15张附表需实地审核校验导致调查难以继续的困境，时间紧、任务重，在审计调查过程中，各审计组在工作中充分发挥积极性、能动性，创新工作方法，提高审计效率。在走访调查环节中，各审计调查组结合当地实际，根据抽查学校学生人数、地理位置等因素，因地制宜，科学组织安排调查走访日程。采取发放问卷调查表、学生家长集中座谈、寄宿制学校实地查看、深入家庭走访以及电话调查等多种方式，力争在最短的时间内完成调查走访任务。

调查成效篇

通过审计调查后发现了一些新问题和新矛盾，主要有：

由于教育部未制定规范的学校撤并标准和程序，导致地方政府和教育部门在布局调整过程中随意性较大。教育资金缺口总量很大，教育建设资金主要用于县镇学校建设，农村小学和教学点建设几乎停滞。布局调整过程重撤并、轻建设，忽视了寄宿生寄宿、走读生乘坐交通工具等配套设施建设问题。闲置校舍产权不明，责任不清，处置困难，形成管理空白。

针对上述几大问题湖南省审计厅提出了以下几点审计建议：

一是以保障农村学生享受到与县镇学生平等的基础教育为出发点，紧密结合地方实际情况，因地制宜，科学合理地制定学校布局规划。并广泛征求家长、教师等的意见，综合考虑必要性和可操作性，循序渐进，分步骤实施布局调整。

二是各级政府特别是中央政府应该加大对地方基础教育的财政投入，将义务教育阶段学校标准化建设与中小学布局调整、校舍维修改造、薄弱学校改造、寄宿制学校建设等工程整合起来，统筹使用资金，加快教学设施配套建设。

三是各地加大寄宿制学校基础设施和配套设施建设投入，增加管理寄宿学生生活和安全、医疗卫生、心理保健等专职人员的编制和经费，满足学生寄宿需求。

四是按照《校车安全管理条例》要求，采取多种模式，稳步推行校车，解决学生交通问题，同时引入社会保险机制，科学分解校车安全责任。

五是统一闲置校舍处置政策，明确农村中小学闲置校园校舍的权属界定、处置方式及程序、责任主体等，对产权不清的校舍进行重新界定，将教育部门仍需利用的校舍划归教育部门管理，将其他校舍划归村集体管理。