湖南省审计厅 易理中

二十世纪末随着前苏联的解体，其最大的加盟共和国俄罗斯获得了国家的政治独立，开始了面向市场经济的全面转轨。社会转型后俄罗斯国家审计制度的变迁及发展，对于我国审计制度的改革与完善具有一定的借鉴意义。

一、俄罗斯国家审计的特点

（一）俄罗斯国家审计具有很强的独立性和权威性。1991年苏联解体后，俄罗斯实行的是联邦制国体，其国家审计采用的是立法模式。1995年，俄罗期国家最高审计机关——联邦审计院（简称审计院）成立。它是俄罗斯境内唯一可以监督政府预算编制、预算执行情况及决算草案真实性、合法性的机构。俄罗斯联邦和组成联邦的各州市的国家审计依法对杜马负责，向杜马报告审计结果和工作结果，不受行政当局的控制和干预，具有很强的独立性和权威性。与俄罗斯国家联邦体制相适应，联邦审计院与组成联邦的各州市审计局之间没有领导与被领导的上下级关系。联邦审计院对各州市没有审计权，也不能干预各州市审计局的工作。只有在州市政府使用联邦政府资产的情况下，联邦审计院才可以到州市政府就联邦政府资产的使用情况进行监督。

（二）俄罗斯的审计官员制度颇具特色。俄罗斯审计院审计人员的固定工资一般高于俄罗斯联邦政府部门工作人员固定工资的20%左右。联邦审计院长的月薪和附加工资相当于俄罗斯联邦政府第一副总理的待遇，审计院副院长的月薪和附加工资相当于俄罗斯联邦政府副总理的待遇。审计院院长和审计院委员应为俄罗斯公民，受过高等教育，并具有国家管理、国家监督、经济及财政方面的工作经验。一旦当选为审计院委员，即享有司法豁免权和高级官员的工资、住房、医疗等福利待遇。审计院委员类似于西方国家政府的政务员，即承担部门责任，其福利待遇和社会地位很高。但任期有限，职位非终身制；审计人员则类似于西方国家的公务员，即按程序和上级的指令做事务性辅助工作的专业人员，他们必须具备相应的专业技术素质和职业化水平。审计人员职位稳定，如无过错，任期可到退休。俄罗斯的审计官员制度较好地解决了审计机关内部高级官员能上能下，能进能出的问题。

（三）俄罗斯国家审计在国家治理中发挥了重要作用。俄罗斯国家审计参与国家治理的雏形可以追溯到100多年前的沙皇时代。第一次世界大战期间，俄罗斯实行强制性审计制度。国家经济和财政的沉重负担促使俄罗斯高层决定对军事敌对国设在俄罗斯的企业实行强制审计。如凡是在俄罗斯的德国企业，只要和德国的军事国防有些许联系，都需进行审计。

俄罗斯转轨过程中充满了尖锐的矛盾和斗争，引起了社会的剧烈震荡，一度被奉为圭臬的“华盛顿共识”给俄罗斯带来了灾难。普京上台后，着手纠正俄罗斯私有化政策的失误，制定法律，特别是注重利用审计手段进行国家治理，禁止战略性国企私有化。审计人员不仅在经济领域进行审查，而且对国家部门也要监控，如对联合企业和股份公司的审计检查，对政府范围内的行政改革及自动控制过程予以评估。2003年，俄罗斯政府副主席、财政部长谢得林指出，法律法规的调控是新时期俄罗斯审计重要的里程碑。联邦会议委员会主席认为，审计是国家经济发展的组成部分，是了解社会不可分割的一部分。

（四）俄罗斯国家审计法制化建设逐步推进。总体来说，俄罗斯国家审计法规体系建设尚不成熟，但其审计法制化进程一直在不断推进。2001年9月9日起生效的《审计活动联邦法》确立了审计在俄罗斯经济活动中的重要地位，它是社会审计的重要法源。时任总统普京把该法案列为必须阅读的三份文件之一。同期发布的审计规定包括2002年第80号政府令——《国家调控审计问题》和第190号政府令——《审计许可证》。这些法律法规主要涵盖了审计事务所、执业审计师有关的条款，包括负责监管社会审计工作的财政部审计事务委员会和隶属于联邦权力机关的审计活动委员会。审计院于2003年5月30日制定通过了严密的章程，全称为《非盈利组织俄罗斯联邦审计院章程》。该章程的基本精神为：审计院在《俄罗斯联邦宪法》、《审计活动联邦法》、其他的联邦法和本章程的基础上开展工作。

依照现行法律，审计院和其他地区行业审计（社会审计）协会可以建立相互协作关系。州立行业审计协会在联邦主体内参与审计院工作，保持法人地位。审计院和州立行业审计协会可以签订合作协议，规定在联邦主体内完成其职能。

二、俄罗斯国家审计对我国的启示

（一）国家审计要服从服务于国家治理和国家发展战略，充分发挥预防、揭示或抵御的“免疫系统”功能。近年来，我国国家审计机关把维护人民群众利益摆在突出位置，把提出建设性意见、完善制度，健全体制机制作为重要任务，致力于促进经济社会和谐科学发展。将审计内容由财政财务收支的真实合法性，逐步扩展到政府活动的经济性，效率性和效果性，再拓展到国家治理的安全性、公平性和可持续性，以审计成果来满足人民群众的知情权、参与权和监督权，维护法律尊严和市场经济秩序，惩治腐败。

例如，从促进和服务安全生产来讲，国家审计可从三个方面发挥作用，一是监督检查国家安全生产法规政策执行情况，促进依法监管、科学监管。如对企业安全生产风险抵押金制度存在的缺陷及制度执行不力的情况进行分析，对试行安全生产责任保险的作法进行调研和总结，积极向有关部门和领导反映情况，提出审计建议，促进全面推行安全生产责任保险。二是在企业审计中加大对企业安全生产费用提取、使用和管理方面的监督检查，促进落实企业安全生产主体责任，夯实安全生产风险防控体系建设。三是通过对安全生产专项财政资金使用情况及其绩效的审计，促进尾矿库等生态环境安全治理和科学治理，为两型社会建设服务。

（二）科学构建全国审计一盘棋大格局，促进审计公务员队伍职业化建设。如前所述，俄罗斯国家审计体制是一种松散型审计模式，是与俄罗斯联邦制、议会型的国情相适应的。其弊端是审计机关各自为政，全国审计系统力量不能完全整合。我国国家审计实行双重领导，属行政主导型审计体制。我国审计机关在体制上隶属于国家行政系统，是国家行政机构的一部分，这在一定程度上影响我国审计的独立性。地方审计机关定位于地方政府的一个内审部门，而权力运行过程中发生的各种违规腐败行为又往往与地方经济有着千丝万缕的联系。当审计涉及有关国家利益与地方利益，全局利益与局部利益问题时，审计部门不得不考虑本级政府的意见，在审计查处中有可能受到某些行政首长及政府部门的影响和干扰。

笔者认为，较为可行的改进方法是从顶层设计入手，科学构建全国审计一盘棋大格局，充分发挥审计业务以上级审计机关领导为主的优势，加快推进审计公告，强化人大对审计的监督和支持力度。2011年以来国家审计署统一组织全国审计机关开展地方政府性债务审计和社会保障资金审计，凸显了我国国家审计宏观性、整体性、建设性作用，增强了全国审计机关的凝聚力和战斗力，全国审计一盘棋效果初步显现。当然，这种大兵团作战式的全国性审计工作不能安排太多，最好量力而行，能同时调动中央和地方的积极性。要强调的是，省级以上审计机关要切实帮助解决基层审计机关的困难，特别是少数市、州、县级审计机关诸如经费、编制、待遇和信息化建设等问题。国家审计署要认真抓好全国审计公务员队伍职业化建设，借鉴俄罗斯等国外成功做法，鼓励审计人员精益求精，不断提升专业化素质和职业化水平；要适当提高外勤审计包干经费补助标准，试行专业职称与待遇挂钩办法，解决审计执法公务用车和审计信息化建设资金等问题。