长沙市审计局  彭保刚 张海军 任己任 唐朝阳

工程总承包是国际通行的大中型工程项目的组织实施方式之一。FIDIC合同条款中的设计——建造合同方式和设计——采购——施工/交钥匙合同方式，均属于工程总承包方式。我国自2005年起大力推行工程总承包建设方式，目前已被广泛应用于桥隧、道路等现场施工条件比较复杂的市政基础设施工程项目中。这一新型承包模式的运用，对推进新的施工技术和方法运用和缩短工期上发挥了一定的作用。但是，由于对这一新承包模式的认识尚不全面，建设经验和专业知识先天不足，现场施工条件复杂，导致设计、施工总承包优势未能全面发挥。

一、设计施工总承包存在的问题

（一）所选项目不符合设计施工总承包的基本要求。根据相关要求，工程总承包项目需满足以下条件：一是有近似或类似的已建项目的工程造价指标可资借鉴；二是能确定工程范围、工程量、单项工程类别以及建设条件及施工外部环境，特别是地质勘测资料、地上地下管线迁改等因素；三是能确定工程总造价。但目前实施的设计施工总承包项目基本上不能达到上述条件。

（二）合同约定显失公平。合同管理作为工程项目管理的重要组成部分，它必须融合于整个工程项目管理中。要实现工程项目的目标，必须对整个项目、项目实施的全过程和各个环节、项目的所有工程活动实施有效的合同管理。合同约定不公平，依据合同对项目的管理就无法实施。

（三）工程变更缺乏严谨的控制措施。在工程建设中工程变更管理是合同管理的重点和难点，没有有效的工程变更管理，就不可能实施有效的工程项目管理，当然也就不可能实现工程项目的目标。目前工程总承包项目工程变更管理比较薄弱，主要表现在：一是不能按合同兑现发包时许下的承诺；二是在实施中工程材料、工程范围、实施工期等变更多；三是合同中没有约定具体、明确的工程变更操作流程。

（四）联合体以及联合体与业主之间没有形成利益共享、分险共担的协作机制。从目前的情况分析，由于设计方、施工方、业主利益取向各异，各方往往将各自的风险控制放在首位，设计偏重工程质量和工程安全，施工注重施工方便、成本节约，业主关注自身责任的大小与多少，而这些影响施工顺利实施的因素在设计施工招标时都没有全面考量，很难做到设计、施工和业主管理的无缝对接，项目实施过程矛盾和纠纷大量出现，致使工程造价偏离了可控、合理的轨道。

（五）分包项目没有公开招标。《中华人民共和国招标投标法》规定：在中华人民共和国境内进行关系社会公共利益公众安全的项目、全部或者部分使用国有资金或者国家融资的项目、使用国际组织或者外国政府贷款援助资金的工程建设项目必须进行招标；任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。目前实施工程总承包的项目规避招投标的现象比较普遍，一般分包单位由总包方自行选定，未进行公开的招投标。

（六）“以包代管”严重。在设计施工总承包实施过程中，放弃或淡化合同履行过程的管理和监督的现象比较普遍。主要表现是:一是不及时审核具体工程项目的工作范围、工作方法和计量方法，并对照施工图纸复核工程总量；二是不深入施工现场，了解和掌握工程进度和质量执行情况，并对建筑物的尺寸、材料、构配件和设备库存管理的数量独立进行现场实测实量；三是不采用相应的过程计量方法复核已完成的实物工程量，并做好月度、季度、年度工程量的计量审核与分析工作；四是不对施工图纸以外增加或施工图纸以内减少的工程量计量和复核，致使工程造价失去控制。

（七）承发包双方不具备完整意义的法人资格。《民法通则》第三十六条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”然而目前大多数政府投资建设项目发包人，实际上是政府的下属公司，既没有项目投资的最终决策权，也没有项目投资管理的最终决策权。它与“最终决策者”不是经济学上的委托与受托关系，而是领导与被领导关系。在项目经济活动与项目管理活动中，既担不起、也不敢承担完全的法律责任，只能把所有的风险和责任以合同约定的形式转嫁给承包商。而承包商由于没有设计、施工双重资质，只能临时“拉朗配”。这种不十分健全的建筑市场游戏规则，造成了实际投标操作人、具体设计人、具体施工人意向、需求的完全背离和脱节，使其责任主体变得十分的复杂和混乱。

（八）项目前期准备流于形式。项目前期工作是指建设项目从谋划、确定，到开工建设之前所进行的全部工作。主要包括：项目建议书（立项），可行性研究报告，设计文件（初步设计、施工图设计）等以及在可行性研究、初步设计阶段需要开展的环境（环评）、规划（选址）、土地（用地）、勘查、节能评估等项工作。前期工作在项目建设中具有重要的作用，是开展项目建设时必不可少的环节。然而大多数政府投资建设工程总承包项目，在没有达到实施设计施工总承包的基本要求的情况下，就进入了项目实施阶段，给项目实施过程管理和项目竣工结算管理留下了后患。

二、意见与建议

（一）量体裁衣，选择合适的合同模式。承发包具体模式及合同管理模式的选择，是一个相当复杂的系统决策工程，不仅要考虑项目的规模和工期长短、复杂程度、单项工程明确程度，还要考虑项目准备时间的长短、外部环境因素、承包商的承受能力等。根据项目的施工条件、施工环境以及其他条件，分别选用与工程项目实际相吻合的承发包模式及合同管理模式，是设计施工总承包项目实施管理最重要、同时也是最复杂的工作之一。可将承发包模式及合同管理模式的选择、合同条款的最后签订等工程技术管理事项专业化，交由从专家库中随机选择的专家进行论证，实现工程项目技术性问题专业化管理。

（二）包管结合，强化施工过程控制。建立健全合同实施保证体系，作好合同交底和合同责任分解工作，实行目标管理；建立合同管理工作程序，明确工作流程；建立文档管理系统，科学管理工程文件；建立工程管理事项报告和行文制度，确保管理活动有章有序。加强合同实施过程控制，对工程目标进行强有力的控制，对合同实施进行跟踪和监督，对合同实施过程加强信息管理。对工期短、规模小，工程范围和工程量明确、并有已建项目造价控制经验的项目，多运用设计施工总承包，而对工期长、规模大，工程范围和工程量不清楚的项目，慎重运用设计施工总承包。在招投标管理和合同管理过程中，具体问题具体分析，根据承发包具体模式及合同管理模式，分别确定不同的工程项目管理“战略”和“战术”，加强施工过程控制，科学制定工程量变更、工程项目变更、进度计划变更、施工条件变更和变更估价的审核、审批操作流程，包得明确，管得到位，防止以包代管或以管代包。

（三）明确资格要求，确保项目顺利实施。招标人的设计施工总承包能力和经验，对减少施工过程中的矛盾和纠纷，控制工程造价具有决定性的意义。承包商，特别是承包商项目经理及设计经理、施工经理，是项目实施的具体指挥者和组织者，对项目的顺利实施具有特别重要的作用。因此，科学遴选招标单位和承包商，特别是承包商项目经理及设计经理、施工经理，是保证项目平稳实施的基本要求。“同类项目实施经验”优先，“联合体协议约定科学、严谨，牵头人技术资质、管理经验和能力、信誉、实力”优先，把“同类项目实施经验”作为选择承包商以及项目经理、设计经理、施工经理的重要依据，减少项目实施过程的争执与纠结。

（四）对重大技术性问题的决策，实行专业化管理。对重大专业技术问题决策实行专业化管理，由政府通过公开招聘的方式，选择政府项目管理总工程师、总造价师，并明确由其对工程项目专业性问题承担技术经济管理责任和工程造价控制责任，最大限度规避工程专业技术管理行政化。