——基于全国社会保障资金审计的思考

永州市审计局　王平波

 “十一五”期间我国社会保障体系建设实现了历史性跨越，建成了一个世界上覆盖人口最多的社会保障网络，为改革深化、体制转轨和社会稳定创造了有利条件，明显改善了人民群体生活，有力促进了社会公平和谐稳定，为经济社会科学发展提供了重要支持。同时，由于我国社会保障制度建立时间不长，相关制度尚处于推进和完善过程中，社会保障在快速发展过程中还存在一些问题。笔者结合参加2012年全国社会保障资金审计的实践体会，就我国社会保障事业发展提出对策思考。

一、完善社会保障体制机制体系，推进社会保障事业全面协调持续科学发展

要坚持中国特色社会主义社会发展道路，沿着科学的社会保障发展方向，加快构建完善有利于社会保障事业全面协调持续科学发展的新型体制机制和现代完整体系。

1．创新完善社会保障管理体制。针对目前社会保障管理中存在的机构分设、资源分散、信息分隔、职能交叉、重复监管、重复参保、重复享受、政策不一、执行不力、运行成本高、专业人才缺等现象，需要对我国社会保障管理体制进行改革创新，健全完善“党委领导、政府主导、部门管理、单位履责、人人参保、社会监督”的社会保障管理体制。将目前分散属于多部门领导管理、多层级统筹管理的社会保障工作，明确由一个部门统一负责领导管理，并全面提升到更高层级进行统筹管理。如可将现国家人社部、民政部、卫生部的相关社会保障管理职能分离出来，组建新的国家社会保障部，下设国家社会保障信息管理服务局（主要负责管理全国人民的社会保障相关信息，为每个中国公民建立全国唯一的社会保障信息档案、发放唯一与身份证同号的社会保障卡）、养老保险管理服务局（含企业职工、城镇居民、新农保、机关事业养老保险等，待到小康社会时可合并为一种养老保险）、医疗保险管理服务局（含城镇职工、城镇居民、新农合医疗保险、工伤保险、生育保险等，待到小康社会时可合并为一种医疗保险）、失业保险管理服务局（含失业救济、失业预防、就业服务等）、社会救助管理服务局（含城乡低保、医疗救助、五保供养等）、社会福利管理服务局（含儿童、老年、残疾人福利等）、教育保障管理服务局（含学前、九年义务、扫盲教育保障等）。同时，在省市县三级分别设立相应的社会保障厅（局），并在对各类社会保障经办机构进行整合的基础上，成立相应的社会保障管理服务机构（中心）；在乡镇和街道办事处设立社会保障服务中心，其人员可从乡镇办事处现有在职超编人员和优秀大学生村官中择优聘用；在村和社区配备2名以上专职社会保障员，明确必须由符合条件的大学生村官担任，任职时间不得少于3年，以切实强化基层社会保障服务工作，增强社会保障服务能力。

2．改革完善社会保障工作机制。针对目前社会保障管理运行机制存在的问题，需要对我国社会保障管理工作机制进行探索改革，努力完善形成“依法规范、运行顺畅、公正透明、保障有力、服务优质”的社会保障工作机制。要重点改革完善“财政社保投入、个人空账处置、医保医疗管服、基金统一征收、转轨成本偿还、法定政策扶助、社会保障服务”等机制。其一，关于改革完善财政社会保障投入机制，要在推进财税体制改革中，能更有效地理顺中央与地方及地方各级政府间财政分配关系，更好地调动中央和地方对社保投入的多级积极性。其二，关于改革完善个人账户空账运行处置机制，可探索由政府通过证券市场减持国有股，将国有股减持转让后所得收益主要用于充实社会保障基金，弥补社会保障资金的缺口，最好能直接用于做实个人账户，从根本上解决社会保障资金个人账户空账运行问题。其三，关于改革完善医保医疗管理服务机制，根据2012年3月5日温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第五次会议上所作的《政府工作报告》有关“大力推进医药卫生事业改革发展，加快健全全民医保体系，巩固扩大基本医保覆盖面，提高基本医疗保障水平和管理服务水平”的部署，可由国家权力机关和决策部门组织力量，就医保主管部门、多家医保经办机构、广大参加医保民众、医疗医药卫生主管部门、众多医疗机构和药店、相关医保医疗医药卫生监管部门以及医药卫生事业改革发展之间，如何完善“利益关系调节、有效制约促进、管理监督服务”等机制，进行深入全面系统的调研，加快健全完善“有利于医保卫生事业共同持续科学健康发展、广大参加医保民众健康满意”的新型优质高效医保医疗医药管理监督服务机制。

3．健全完善社会保障完整体系。针对目前社会保障体系建设存在的问题，根据“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的保障方针，按照“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的决策部署，为实现“制度无缺失、覆盖无遗漏、衔接无缝隙、基本无后忧”和“覆盖全民、统筹城乡、突出维权、规范管理”的保障目标任务，需要加快健全完善“覆盖城乡全民、确保人生基本、制度设计严谨、转移衔接便捷、以人为本维权、管理监督规范”的现代完整社会保障体系，重点可健全完善“6大体系”。一是由“制度全覆盖”向“现实全覆盖”推进的全面覆盖全体中国人民的“完全社会保障体系”；二是由全民基本社会保险体系、社会救助体系和社会福利体系构成的“国家大社会保障体系”；三是每个中国公民自生到终即人生全程均能依法享有国家各项基本社会保障权利的“全能社会保障体系”，包括全民的“生育、教育、养老、医疗、就业失业、生存救助、灾害救助、社会福利、终生后事”等各项基本社会保障体系，尤其要完善全民养老体系、全民医保体系和全民救助体系；四是能积极有效应对中国人口老龄化影响的“全面协调可持续社会保障体系”；五是覆盖在全社会征信系统基础上的“社会保障诚信体系”；六是社会化、民主化、阳光化、全方位、广角度、多层次的“社会保障管理监督服务体系”。

二、健全社会保障政策法规制度，推进我国社会保障的国策化法制化公正化

要创立健全适合国情的中国特色社会主义社会保障基本国策、法律法规体系和相关配套政策制度，努力实现我国社会保障事业发展的国策化、法制化和公正化。

1．健全我国社会保障基本国策。为加强我国社会保障最顶层政策设计，遵照科学发展观、构建社会主义和谐社会和“让人人享有社会保障”的目标要求，有必要把“全民社保”（或社会保障、保障全民、保障民生等），即“完善社会保障、实现全民社保”（或保障人民发展、保障社会发展、保障人民生活、保障人人享有、保障社会和谐、保障全民发展、改善人民生活、全面发展人民、人人享有社保、创新社会管理等），作为我国当代坚持中国特色社会主义社会发展道路的一项全新基本国策（因为“全民社保”或“完善社会保障、实现全民社保”等，实际是对全社会民生人权即全国人民的基本生存保障，比“计划生育、环境保护、耕地保护、资源保护”等基本国策对人的保护更直接、更普惠、更现实、更基本、更人性），写入党的十八大报告，或写入新修订的《宪法》和《中国共产党章程》，从而推进我国社会保障事业国策化。

2．健全国家社会保障法律法规。一是在深入贯彻落实《中华人民共和国社会保险法》基础上，抓紧制定出台社会保障不可或缺的国家《社会保险法实施条例》、《基本养老保险条例》、《基本医疗保险条例》、《生育保险条例》，抓紧修订完善1999年的《失业保险条例》。二是在1999年的《城市居民最低生活保障条例》和2007年国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》基础上，抓紧修订合并出台《城乡居民最低生活保障条例》，制定实施新的《城乡医疗救助条例》和《社会福利条例》。三是在《社会保险法》和相关法规基础上，着手研究制定我国真正完美意义上的《社会保障法》，对全民的基本社会保险、社会救助和社会福利，即“大而全的国家社会保障”（避免广大普通民众把国家社会保障混同于社会上无处不在的商业保险），包括每个中国公民的生育、教育（含九年义务教育保障）、就业（含失业保障）、养老、医疗（含工伤保障和医疗救助）、生存救助（含低保和五保）、灾害救助、社会福利（含儿童、老年人、残疾人福利）、终生后事等基本社会保障，进行全面系统的法律规范，确保每个公民自生到终均有依法从国家和社会获得物质帮助的权利，真正体现社会主义社会制度的广泛高度优越性，切实健全“中国特色、以人为本、科学发展”的社会主义社会保障法律法规体系，从而推进我国社会保障事业法制化。

3．健全实施相关配套政策制度。为健全并实施科学规范统一的社会保障配套政策制度，推进我国社会保障事业公正化，一是要加强各项社会保险收费标准和支付标准在全国不同地区、不同层次、不同群体的政策制度衔接，尽力让征收筹集水平和保障发放标准保持相对公正公平公开合理一致。二是要加快基本养老保险基金全国统筹的实施步伐，全力推进其他社会保险基金实行省级统筹直至全国统筹。尤其要加快完善基本养老、基本医疗、失业等保险关系在全国范围内的转移接续办法。三是要加强企业职工基本养老、新型农村社会养老、城镇居民社会养老、机关事业单位养老（公务员和参照其管理人员养老）等收费和待遇标准有关政策制度衔接。可不单设被征地农民养老保险险种，将其与新型农村社会养老或城镇居民社会养老制度进行衔接。四是要加强城镇职工基本医疗、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗和工伤保险等收费和待遇标准有关政策制度衔接。五是要加强城市居民、农村居民最低生活保障及其与基本医疗、基本养老保险等待遇标准有关政策制度衔接，完善低保对象参加基本医疗和基本养老保险的相关制度。六是要取消建筑施工企业基本劳动保险制度，因其实行行业统筹，层级低、效果差、管理问题多，建筑企业职工未享受到应有待遇，有必要将其衔接并入相关社会保险制度。

三、加强社会保障资金收支结余管理，确保资金活动真实合法透明安全有效

要通过加强对社会保障资金收入筹集、支出使用、结余存储的管理，切实保证资金来源、使用、结存活动的真实合法有效和公开透明，保证所有资金的安全完整和保值增值。

1．加强社会保障资金收入筹集管理，保证资金来源合法筹集有效。一是在现行筹集方式和征管模式下，要依法持续增加社会保障资金财政投入，探索多渠道筹集社保资金，从土地出让收入、企业改制资产变现收入及其他政府性资金中提取部分来充实社保资金，增强社会保障应变能力。同时，要依法加强收入征管，提高征缴水平，健全扩面、征缴、清欠工作长效机制，形成政府牵头、部门配合、齐抓共管的强大合力。特别是要依法强化老欠费的清收，杜绝新欠费的发生。对通过非法途径骗取社保资金，或拒不参保、瞒报参保人数、少缴漏缴和拖欠保费的单位和个人，要加大执法力度，促进合法筹资，依法尽保尽收。二是改革国家现行社会保障筹资方式，采用间接“过渡式”税收形式筹集社会保障资金，可由国家统一提高现有与社会保障相关税种的税率，将提高税率相应增加的税收从一般税收收入中专项划转作为社会保障收入。三是直接采用税收形式筹集社会保障资金，待条件成熟时，实行社保资金在全国范围内统筹，可由国家开征单一的社会保障税，统一征收一种综合税率的社会保障税（或分社会保障项目设置税种税率，主要以单位的工资支付额为征税对象，由单位和职工分别缴纳），即国家通过法定强制征税措施，确保社保资金依法足额有效筹集。

2．加强社会保障资金支出使用管理，保证资金使用真实合法有效。在预算支出层面，一是要保证社会保险基金预算支出与预算收入实现平衡，社会保险基金不得用于平衡其他政府预算，县级以上政府在社会保险基金出现支付不足时应给予补贴。社会保险基金预决算应按统筹层次设立，按社会保险项目分别编制，各项基金应按险种分别建账核算。二是积极探索编制政府社会保障综合预算（或称大社会保障预算），其内容应包括社会保险、社会救助和社会福利等所有社会保障资金预算收支，以确保社会保障综合预算支出能有充足的收入保障。即使将来实行社会保障税收制度，其社会保障税收必须自成收支体系，既要纳入政府预算收支总笼子，又要按照法定比例用于不同的社会保障预算支出项目。在实际使用层面，既要保证社会保障资金使用坚持“专款专用、专账（精细）核算、专户存储、真实准确、合法合理、公正公平、公开透明、富有成效”，又要保证资金使用杜绝“挤占挪用、虚报冒领、违规享受、重复发放、违规投资”等现象。

3．加强社会保障资金结余存储管理，保证资金安全完整保值增值。第一，要在保证社会保险基金安全并按照国务院规定投资运营实现保值增值的前提下，加强对社会保障结余资金的统筹优待管理，可由财政部、人民银行、社保部共同商定报国务院批准实行“社会保障结存资金最大优惠计息办法”（在保持银行合理利润空间、资金安全正常运转的同时实现社会保障结存资金利益最大化），对结存银行的所有社会保障资金（包括社会保险、社会救助和社会福利资金，在财政专户和经办机构开户的资金，各类保费收入资金、各级财政配套资金和其他各种来源的社会保障资金），一律实行“最大优惠计息办法”，确保社保结余资金的应有最大存储收益。第二，要在对社保资金现有银行开户进行全面清理的基础上，从“账户开设、资金存储、利率优惠、安全保证、服务优质”等方面探索建立社保资金开户银行招投标制度，并优化存款结构，最大限度地提高社保资金的存储收益，确保资金安全完整和保值增值。

四、加强社会保障业务经办管理，确保业务流程运作规范有序便民优质高效

对社会保障业务经办管理，应当遵循“经办流程精简、运作规范有序、便民优质高效”的原则，采取各种有效途径和措施，尽最大可能为社会保障对象提供满意称心的服务。

1．改革优化现行社会保障基金征收经办管理模式。对现行社会保障基金征收经管模式，可分三步进行改革优化。一是改目前实行的由地方税务局代为征收和由人社部门自行征收的“二元模式”为税务部门直接征收的“一元模式”（或者说实行社会保障基金征收机构与一般税务征管机构“一体化”），即由国家统一将社会保障基金征收职能划转给税务部门，作为其法定职责之一，而非委托代征式的“有偿征收服务”。二是国家根据全国各区域经济社会发展水平和居民生活状况，选择3至5个不同类别的省份进行“社会保障基金（费）改社会保障税”征收改革试点，适时总结“费改税”经验。三是根据“费改税”成功经验，借鉴国外有益做法，统一在全国范围内推行社会保障税征收管理模式。这有利于全面强化社会保障收入征管，充分有效利用税务征管系统能力资源，提高社会保障税费缴纳征管水平，节约政府社会保障管理成本，降低税费纳缴人的缴纳成本。

2．实现经办行为更加规范便捷更能够人性化管理。可以探索将所有社会保险收费业务（涉及“五大保险”的城乡单位和个人对象），实行由各经办机构联合“一站式”经办的做法。例如，为方便参加新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险的广大农村居民缴纳新农合和新农保的保险费，可以探索实行由新农合和新农保经办机构密切协作共同统一向农村居民收取两项保费的办法。其中，对新型农村合作医疗保险费收取，可探索试行“先缴如期报账、抵缴十倍再报、不缴完全不报”的办法，即允许农村居民在申报医疗费时，可用报账资金“抵扣并十倍缴纳”当年保险费（以此作为未事先主动缴纳保费的经济制裁）。这有利于引导鼓励农村居民自觉自愿参保缴费，减少保费征收成本。更为人性化的是，对确实无力按期缴纳或未自愿事先缴纳保费的农村居民在抵缴保费、吸取教训的同时，还有报账享受新农合待遇的机会。

3．加强以信息化为核心的社会保障业务基础建设。从全国社会保障资金审计数据采集到审计实施全过程反映的情况看，当前社会保障业务经办管理基础工作普遍薄弱，最突出的问题是业务信息化建设滞后，系统不统一，发展不平衡，有的甚至没有电子业务信息，严重影响社会保障业务的发展。因此，国家人社部、民政部、卫生部、财政部、公安部、工信部、住建部、发改委、人民银行、工商总局等相关部门，需要从促进国家社会保障事业全面协调可持续科学发展、贯彻落实社会保障基本国策、加快建设社会主义和谐社会的高度出发，共同研究制定《国家社会保障业务信息化建设发展规划》，对全国的社会保障业务信息化建设发展作出长远、全面、系统的科学规划部署。根据《规划》，国家人社部、民政部、卫生部可在2002年原劳动社保部“金保工程”基础上，联合重启国家“新金保工程”，全面彻底整合利用现有信息资源，大力强化信息系统硬件尤其是软件建设，加快实现三部门社会保障业务信息一体化。同时能让社会保障部门与相关部门实现信息互通共享，建立健全一个“高智能、全功能”的国家社会保障信息系统，实现社会保障“全国人民一卡通”，从而确保全国社会保障业务运作规范有序，切实提高工作效率和服务水平，真正做到便民优质高效。

五、依法落实社会保障管理职责，实现全部资金业务全过程全方位严格监督

我国社会保障事业政策性特别强，涉及面特别广，关注度特别高，党国情特别浓，影响力特别大，关系到国家科学发展、人的全面发展、社会和谐发展，因此，必须依法加强对社会保障这一国家庞大系统工程的管理监督工作。

1．依法落实社会保障相关管理职责。新中国第一部规范社会保障的《社会保险法》2011年7月起施行，至今才1年多。该法对我国现阶段“基本养老、基本医疗、工伤、失业、生育”等五大基本社会保险及其保险费征缴、保险基金、保险经办、保险监督和法律责任等，已经作出明确规定，必须严格贯彻执行。根据该法第八十四条至第九十四条规定，各相关部门单位和人员必须依法履行社会保障的保费征缴、基金管理、业务经办、保险监督等职责。其中用人单位，社会保险经办机构以及医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构，社会保险经办机构及其工作人员，社会保险费征收机构及其工作人员，社会保险行政部门和其他有关行政部门及其国家工作人员，应承担相应的法律责任。社会救助和社会福利等社会保障工作部门和单位及其工作人员，同样必须依法落实相关社会保障管理职责。同时，要建立健全目标管理责任制和责任追究制，形成层层负责、层层追责的社会保障工作责任落实机制。

2．强化社会保障全过程全方位监督。根据社会保障资金和业务工作特点，一要对社会保障资金（含社会保险基金、社会救助和福利资金）活动全过程进行监督，包括从预算、预算执行到决算的监督，从收入、支出到结余的监督，从资产、负债到投资运行收益的监督。同时要对社会保障业务从保费征缴到业务（含社会救助和福利业务）经办全过程的监督。二要对社会保障工作实行人大、行政和社会的全方位监督，包括各级人大对本级政府有关社会保险基金的收支管理和投资运营情况的监督，县级以上政府社保部门对用人单位和个人遵守社保法规情况的监督，财政审计机关和社保部门对社保基金收支管理和投资运营情况的监督，地方政府组建成立的社保监督委员会对社保基金和社保工作的社会监督与聘请审计，其审计监督结果应向社会公开。通过全过程全方位的监督，有利于促进社会保障工作的依法进行和阳光透明。

3．构建大社会保障资金审计新格局。全国社会保障资金审计工作结束后，国家审计机关要在全面准确把握社会保障工作总体情况，充分总结利用社会保障工作成效经验，正视社会保障资金审计发现的问题，找准问题成因，采取措施促进整改到位的基础上，积极探索创新完善中国特色社会保障审计制度。一要建立健全社会保障资金定期审计制度，或年度必审制度，或将社会保障职责任务和资金业务情况纳入所有领导干部经济责任必审内容。二要建立健全社会保障资金预算执行审计报告制度，每年的政府预算执行审计工作报告应包括同级社会保障预算执行审计情况。三要建立健全科学严谨的《国家社会保障资金审计准则》或指南，总结全国社会保障资金审计工作成功经验做法，坚持实行“跟踪政策、跟踪资金、跟踪对象”和“深入部门单位、深入业务财务、深入基层对象”的社会保障资金审计方式方法，将与社会保障有关的所有资金纳入国家大社会保障审计范畴，努力构建中国特色的大社会保障资金审计新格局，为推进国家社会保障事业全面协调持续科学发展发挥更大作用。