——湖南经济责任审计工作回眸

湖南省审计厅  凌生春

作为新的历史条件下，党中央、国务院加强干部监督管理的一项重要战略举措，经济责任审计不仅从源头上预防和治理腐败，更是国家治理的重要环节。1986年，湖南经济责任审计工作开始起步。经过20多年的探索实践和发展，其制度和规范化建设逐步完善，审计内容逐步深化，审计管理逐步优化，审计成果不断得到充分利用。

经济责任审计规范化建设：在探索中完善

从1986年开始实施至今，湖南经济责任审计大约经历了四个发展阶段：一是1998年以前的摸索试点阶段，二是1998年至2006年间建章建制打基础阶段，三是2007年至2010年间的全面推进阶段，四是从2011年起至今后一段时期的深化发展阶段。

第一阶段：根据审计署1986年颁发的《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》要求，湖南开展了厂长（经理）离任审计试点。90年代初，随着撤区并乡工作的开展，湖南进行了撤区并乡所在单位党政领导干部离任审计。当时，一些市州审计机关设立了离任审计科，专门开展领导干部离任经济责任审计。但这一时期的经济责任审计工作尚不属于主要业务，其规范化建设处于摸索阶段。

第二阶段：1998年中纪委、中组部、审计署等部门联合下发《关于菏泽地区领导干部离任审计制度的调查报告》的通知，推介山东菏泽地区经验，要求在全国开展领导干部经济责任审计工作试点。湖南借此东风，选派人员远赴山东学习考察，于1998年出台了湖南省第一个关于领导干部经济责任审计规范化文件——湘办发【1998】36号文件，最早在全国提出要对市州委书记、市州长、厅局长进行任期经济责任审计。1999年，中央发布《县以下党政领导干部经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员经济责任审计暂行规定》后，湖南相继颁发了《湖南省党政领导干部任期经济责任审计（暂行）办法》和《湖南省国有企业领导干部任期经济责任审计（暂行）办法》。2000年，湖南正式对地厅级领导干部进行了经济责任审计试点。2001年，出台了《中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于进一步做好领导干部经济责任审计工作的意见》，同时颁发了《湖南省党政领导干部任期经济责任审计（暂行）办法实施细则》和《湖南省国有企业领导干部任期经济责任审计（暂行）办法实施细则》，对全省经济责任审计进一步进行规范。2003年，省人大常委会通过了《湖南省审计监督条例》，从地方立法的角度，对经济责任审计工作进行规范。同年，还颁发《湖南省领导干部任期经济责任审计操作规程》，对经济责任审计程序、审计内容、审计评价、审计结果运用、审计文书等进行初步规范。2004年，《中央纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署关于将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级的意见》颁发后，湖南已对27名名地厅级领导干部进行了经济责任审计，同时还开展了对 77名县（市区）委书记、县（市区）长的经济责任审计。

第三阶段：2007年，以省委、省政府办公厅的名义出台《湖南省经济责任审计结果运用办法（试行）》，对经济责任审计结果运用的原则、领导小组各成员单位在运用审计成果的职责等进行规范。2008年，出台《湖南省审计厅经济责任审计项目管理办法（试行）》，将经济责任审计对象进行分类管理，分为地方党政领导干部等五类。对每类审计对象均要求“五统一”，即统一人员调配、统一审计方案，统一审计内容和范围、统一审计处理和评价、统一审计文书。

第四阶段：2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称“两办规定”）。为贯彻落实两办规定，湖南以省委、省政府办公厅的名义颁发了《关于进一步加强经济责任审计工作的意见》，同时出台了《湖南省国有企业领导人员经济责任审计办法》，按照新的要求进一步规范对国有企业领导人员的经济责任审计。2013年，出台了《地方党政领导干部经济责任审计纲要》、《党政部门（司法）领导干部经济责任审计纲要》等四个纲要，同时制定下发了《市州县（市区）党政领导干部经济责任审计工作方案》，进一步规范不同类别的领导干部经济责任审计内容。根据“两办规定”，还出台了《湖南省经济责任审计指南》，对经济责任审计的计划确定、审计实施、质量控制、部门配合、成果运用、审计文书等进行了明确规定。另外，建立了质量控制“五项制度”，即审计公告制度、座谈会制度、重大问题集体商定制度、联合办案制度、审计报告集体审定制度，有效提升了审计质量。

至此，湖南初步形成了以审计法和两办规定为指针，以地方立法为基础，以规范性文件和指南为执业依据和标准，内容涵括领导体制、工作机制、审计程序与内容、项目管理、责任界定、结果运用等的经济责任审计制度和规范化体系。

经济责任审计内容：在探索中丰富

在2004年11月召开的第二次全国经济责任审计工作会议上，湖南受邀进行经验介绍，最早在全国提出要对领导干部的“三权一廉”（即经济决策权、经济管理权、政策执行权和遵守廉政规定情况）进行审计，强化对权力运行的监督与制约。湖南还率先在全国提出对领导干部的经济与社会发展责任、经济决策责任、财经法律和政策执行责任、经济管理责任和自我约束责任的“五大责任”进行审计。

2010年，“两办规定”提出要对领导干部“四权一廉”（经济决策权、经济管理权、政策执行权和经济监督权）进行审计监督后，湖南结合实际进一步进行总结提炼，深化和丰富了审计内容。譬如，将对地方党政领导干部的经济责任审计内容细分为经济与社会发展、民生保障措施落实、重大经济决策、财经政策执行、财政管理及对所属单位监管、遵守廉政规定情况等六个方面，每个方面又各有册重点。如重大决策方面，湖南突出了招商引资、国土征用、矿产开发、政府举债、重大投资、资产处置决策和其他重大决策事项。民生保障措施落实则关注民生支出、居民收入、社会保障、住房保障、环境保护、义务教育、扶贫任务完成和其他为民办实事等七个方面的情况。同时，还将被审计领导干部所在地区政府职能转变等情况，一并纳入审计内容。

此外，将中央转变作风“八项规定”和湖南省委“九项规定”的执行情况纳入审计内容，检查楼堂馆所建设、“三公经费”开支以及领导干部职务消费等情况，促进作风建设的有关规定落到实处。还基本规范了对领导干部廉洁从政（从业）方面的审计内容，主要包括个人财产情况、职务消费情况、家属子女从业情况、领导干部个人直接违纪违规情况、群众举报的经济事项等。

同时，所有的审计内容细化为具体的审计表格，以经济责任审计纲要和审计工作方案的形式确定，以文件下发的形式要求湖南各级审计机关在一定时期内遵照执行。上述举措，有利于全省统一运作审计项目、分析提升审计成果，有利于形成有份量的审计综合报告，为党委、政府决策服务。

经济责任审计方式和组织管理：在探索中优化

为避免重复审计，从2007年初开始，湖南结合“四分离”审计权能管理模式，探索经济责任审计组织方式和管理模式改革：采取“1+N”的组织方式，派出一个审计组，实行多个项目现场审计，将经济责任审计与财政财务收支审计、专项资金审计等结合起来，整合审计资源，提高审计效率，实现“一审多用”。对垂直管理部门领导干部经济责任审计，则采取“上下联动，整合资源”的新模式。近两年，全省统一组织对近百名市州县（市区）党政领导干部经济责任进行同步审计，采取了“六统一”的组织方式，即统一审计工作方案，统一审计内容和范围、统一规范审计表格的填报，统一审计处理和评价、统一审计文书、统一审计结果运用，期间加强对工作进度的督查。实践证明：这种方式既调动了地方审计机关的积极性，提高了审计人员的整体业务水平，又科学整合了审计资源，出具了管用、能用，好用的审计综合报告，有效开发了审计成果，为领导决策提供了实实在在的依据。

同时，湖南还积极探索工作机制和部门协调机制的创新。一是进一步强化领导。在联席会议的基础上，成立了湖南省经济责任审计工作领导小组及其办公室。由省长任组长，常务副省长和纪委书记、组织部长三位常委任副组长，省委、省政府办公厅，纪检、监察、组织、人力资源与社会保障、审计、财政、国资委等部门为成员，明确规定了领导小组及其办公室和各成员单位的职责。二是继续发挥联席会议的作用。领导小组成员单位大多数是联席会议成员单位，在审计机关成立联席会议办公室，加强日常工作的协调和沟通，及时向成员单位通报情况、反映问题、协调处理，形成强大的工作合力。

经济责任审计成果：在探索中运用

2007年，湖南出台了《湖南省经济责任审计结果运用办法（试行）》，对经济责任审计成果运用进行了规范。一是建立了经济责任审计结果通报制度。如将省管干部审计情况及时通报省委组织部部务会、省纪委常委会、省经济责任审计领导小组会以及有被审计领导干部参加的经济责任审计情况反馈会，及时将审计成果运用到干部管理监督工作中。二是建立了纪检、监察、审计三家联合整改制度，充分发挥部门合力。三是通过审计要情、审计专报、经济责任审计重要情况简报等多种方式，总结提炼审计成果，并提交党政主要领导干部，为领导决策提供第一手资料。四是对审计结果报告的格式、内容和审计评价进行规范。尤其是在审计评价中，突出审计总金额，审计抽查金额和审计查出问题金额及其占比的披露，反映被审计领导干部在重大事项决策、内部控制与财政财务管理、政策执行等方面存在主要问题、原因及责任界定，力求每一个结果报告都能提供有效的决策参考。