湖南省审计学会课题组

四、湘江流域重金属污染防治区域环境审计的实际效果和发展思考

（一）湘江流域重金属污染防治审计的实际效果

湘江流域重金属污染防治审计基本达到了审计方案中的既定目标。按照“摸清现状、反映成效、揭露问题、完善措施、促进发展”的工作思路，基本摸清了湘江流域重金属污染对湖南省经济社会发展造成的影响、综合治理的成效和面临的现实困难，如实反映了治理项目和资金管理中存在的违纪违规问题，揭示了各环境监管部门执法中监管权限交叉重合与监管真空并存等问题，分析了问题的成因，提出了合理化建议。具体体现在以下几个方面：

1.摸清了湘江流域重金属污染防治资金的总体情况，提高了资金使用的真实性、合法性和效益性

对环保专项资金的审计依然是区域环境审计的重点。湘江流域重金属污染防治审计也不例外，审计组不仅审查了环保资金账务上的真实性，还审查了资金的筹集、使用和管理是否符合国家环保政策的相关规定、特定程序等。除此之外，审计还关注了资金的效率、效果及在使用过程中的经济性和节约性。总之，对重金属污染防治专项资金的审计促进了湘江流域环保专项资金的合理有效使用，提高资金使用的真实、合法和绩效水平。

2.促进政府相关职能部门提高环境执法规范化、专业化水平，进一步健全了区域环保监督管理体制

湘江流域重金属污染防治审计项目审计范围较宽、审计对象较多，对环保、财税、市政、国土、水利等多个政府相关职能部门在相应领域权限内履行环保职能的情况进行审计。由于审计部门地位独立、手段特殊，通过对各部门环保职能执行情况的审计，及时反映了各环境监管部门的执行力状况，揭示环境管理机构在设置和协调方面存在的问题，特别是监管权限交叉重合与监管真空并存的问题，揭示影响流域环保管理监督体系效率不高、作用不力的消极因素等，推动相关部门环境执法规范化、专业化、精细化水平的提高，进一步建立健全流域环保管理监督体制。

3.促进了流域内安全生产、生活环境的形成，推动了流域生态文明新布局的建设以及人与自然的和谐发展

对于湘江流域来说，其饮用的功能是第一要位的，它关系到流域两岸占全省近半数人民群众的身体健康和生活安全，审计结果的影响面大，牵涉范围广。通过湘江流域重金属污染防治审计，最终保障了人民群众的根本利益。如，审计发现，个别地方产业园入园门槛低，将很多未履行环评审批手续或未取得环评规划批复的项目引入产业园内，加之企业自身的环保意识不强，导致出现了很多“三废”排放不达标的企业，严重威胁到居民的生产、生活环境。审计机关通过公开这些不达标企业，明确了造成重金属污染的主体以及应该承担的责任，并对其进行惩罚和督促整改，为人民群众创造了一个良好的生产、生活环境，切实维护了人民群众的健康和环境权益，推动新的生态文明格局建设，以实现人与自然的和谐共处。

4.促进了区域污染防治政策法规体系的完善，以及污染防治机制体制的建立健全

在此次湘江流域重金属污染防治审计中，审计部门着力发挥审计的建设性作用，特别关注了对地方政府以及主管部门执行《实施方案》、《湘江流域重金属污染防治规划》以及八市人民政府向省长递交的目标责任书等相关政策文件情况审计，尤其是对重大污染企业和产能落后企业取缔关闭、停产整治、限期治理和搬迁情况，生产工艺技术、装备和产品相对落后，按环境保护规划要求应逐步淘汰的企业是否予以按期淘汰等等，给予了高度关注和反映，以此评价核实政策的执行效果。对审出的违法违规问题，审计部门从相关政策、法规的层面加以研究，分析违规问题产生的深层次原因，尤其是制度性错位和制度性缺失等问题，并把问题反馈给党委和政府，为宏观决策层修改、制订和完善环境政策法规提供客观有力的审计事实和数据，推动环境政策“顶层制度设计”科学性，从而促进流域环境保护领域的政策制度的完善以及机制体制的建立健全。

（二）湘江流域重金属污染防治区域环境审计实践的不足

1.部分审计事项审计范围不够明确，审计权限定位不够具体和充分

根据我国现行的法律法规，《审计法》、《环境保护法》、《水污染防治法》等专门法律法规中关于环境审计的内容尚缺乏明确的规定，与区域环境审计相关的法规制度更是欠缺，导致目前没有法律法规明确区域环境审计的具体内容和审计的权限。对于审计人员来说，环境审计究竟审什么，审到什么程度，目前还处于“摸着石头过河”的阶段，尚未形成相对成熟的审计理念和工作思路。因此，尽管湘江流域重金属污染防治区域环境审计的审计范围在审计实施方案中进行了确定，但审计人员在实施过程中面对一些前所未有的复杂情况，存在难以准确把握审计具体范围和审计具体内容的现象。审计中一方面担心形成一些环境审计的“死角”，另一方面又担心会侵入环保项目管理、环境监督等其他领域，偏离审计目标以及审计本身的职能定位。此外，现有审计权限也在一定程度上对区域环境审计造成影响。按照现有法律法规规定，流域内部分污染排放大户（如民营、外资）国家审计无权涉及，这对环境审计完整性和审计作用的发挥带来一定的影响。我国现行的《审计法》没有授权审计机关对乡镇企业、外商投资企业、民营企业及其他非国有控股企业进行审计。此次湘江流域环境审计实践中，审计组对这类型企业重金属排放和污染情况难以真正实施有效监督。

2.流域绩效审计评价指标体系尚处于理论构建阶段，审计实践缺乏相对成熟的评价标准

对环境审计来说，除了对专项环保资金、单项环保政策、单项环保工程进行绩效评价外，环境审计领域的绩效审计并未完全开展，也没有形成一套系统性、权威性、普适性的评价指标体系和标准。在湘江流域重金属污染防治环境审计实践中，审计组尝试将绩效审计的理念贯穿整个审计过程中，探索流域内重金属污染防治区域环境审计的绩效审计方法。为此，审计组借鉴系统科学的系统评价方法，从重金属污染防治项目为切入点，构建了一套理论上的重金属污染防治绩效审计模型。但这套模型尚处于理论构建阶段，尚未在此次审计实践中加以验证，需要在未来审计实务中检验并不断加以完善。

3.先进设备及技术运用不足，专业数据和资料的获取途径较为有限

如前所述，湘江流域区域环境审计专业性、技术性较强，且重金属污染、防治的专业特色十分明显。在采样、监测、防控的过程中，需要用到相对先进和专业的技术设备和方法手段。但就目前审计实践的现状而言，具备环境专业相关知识、了解重金属污染特点、熟悉相关检验检测设备操作及技术的审计人员相对还比较缺乏。既具有财务审计技能，又具有环境监测评价技能的复合型审计人员更是少之又少。在现阶段，审计组更多地是直接从相关单位和部门获取所需的一些专业数据和资料，或者借助环保部门现有的专业检测设备和技术来取得，审计部门自身所拥有的专门手段和技术等相对不足。外部专业信息获取途径和检验手段的有限在一定程度上降低了数据的真实性、客观性。

（三）完善湘江流域重金属污染防治区域环境审计的思考

1.长远规划、整体布局、分阶段实施湘江流域的环境审计

湘江流域生态环境问题是历史积累造成的，长期以来不合理工业的布局结构与落后的技术水平使湘江流域重金属污染日益严重，因此重金属污染的治理也决非在短期内可以实现。就湘江流域的区域环境审计而言，其实施也不可能一步到位。这是一个长期、系统的任务，湖南省审计机关必须树立科学审计理念，根据国家十二五规划和湖南省重金属综合防治十二五规划的要求，分阶段、分步骤实施湘江流域的环境审计。在时间上不断推进，在内容上不断拓展，逐步扩大湘江流域环境审计的范围和领域。从湘江流域重金属污染企业整治、工业污染源稳定排放、历史遗留重金属固体废弃物的审计入手，总结经验逐步将环境审计的范围和领域扩展到对湘江流域土壤和河道底泥中重金属污染、非湘江流域重金属污染和其他危险废弃物环境污染的审计，以此推进湘江流域环境审计工作的顺利推进，全面改善全流域的污染状况。

2.整合资源，创新方式，构建多元化资源环境审计工作格局

由于区域环境审计工作点多面广，且政策性和专业性极强，因此必须有效整合审计机关现有资源，建立和完善审计工作协调机制，实现资源共享，信息互补，构建资源环境审计和其他专业审计相结合的多元化的整体工作格局。在总结此次审计组织实施方式的基础上，继续探索和完善“1+N”的审计组织管理方式，即在开展湘江流域所流经的地域范围内的财政、投资、金融、企业、外资、经济责任等行业审计时，如何将湘江流域重金属污染防治的环境审计内容一并纳入行业审计方案并组织实施，使湘江流域的区域环境审计与其他专业审计有机结合起来，发挥合力，充分发挥审计监督的整体效能。

3.完善环境审计相关法律法规制度，明确环境审计法理地位

环境审计作为一个新生审计概念，虽有部分实践活动，但仍然处于初探阶段，其法理地位尚未确立。建议修改现行的《审计法》、《环境保护法》、《审计法实施条例》、《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》等法律、法规，加入环境审计要求，对环境审计主体、环境审计领域、审计对象和审计范围进行明确规定。同时，尽快研究和建立一套操作性强的环境审计的工作细则，对区域性环境审计的职业规范、操作规程、评价指标体系等予以明确，使区域环境审计走上制度化、规范化的轨道。

4. 积极转变审计方式，探索开展流域内的环境绩效审计

等治属析法、经济计量法和对于湘江流域的环境绩效审计而言，审计工作中心应在实现环保资金、项目等真实、合法的基础上，实现真实合法性审计与绩效审计的融合，并逐步从财务审计、合规性审计向绩效审计转变。一方面要在常规审计中融入环境保护的其他相关审计监督内容，使流域环境监督逐步全面化，促进良好生态环境的形成。另一方面要突破传统财务监督和评价的定式，强化环保项目、政策等的专业技术评价，如加强对流域环境的各种污染因子及自然资源的浪费破坏程度等进行技术性评价。此外，在审计分析方法上，要将对环境影响的经济评价方法与常规的审计方法充分结合，把环境成本效益分析法、比较分析法、经济计量法、决策分析法、趋势预测法等合理运用于流域环境绩效审计实践中。

5.多措并举，扩展审计监督方法

湘江流域重金属污染防治的区域环境审计是一项开创性的工作，没有可以直接借鉴的做法和经验。因此，更需要在今后的审计中不断创新审计的方式方法。一是开展跟踪审计。对重大资源开发利用和环保工程项目、重大资源环境管理政策措施和战略规划等，要积极试行跟踪审计和审计调查。二是开展合作审计或联合审计。与发改、财政、环保等职能部门建立经常性协商机制，建立和完善审计机关与各主管部门协调配合，建立合作审计工作制度、工作联系会议制度、工作信息通报制度等。三是积极聘请外部专家。积极开展与高等院校和科研机构的合作，构建、完善并拓展审计人才库中的人才类型，即把社会上熟悉资源管理和环境保护工作的专家纳入到人才库，建立专家档案或专家库。通过聘请专家直接参加审计项目或召开专题研讨会等方式，指导资源环境审计工作。四是积极运用现代信息技术与方法。探索使用如全球卫星定位系统〔GPS〕和环境质量监测技术等行业主管部门已有的监测、测量技术方法，对资源环境信息系统开展审计。