湖南省审计厅  邱奇彦

生态文明建设是现阶段我国国家治理的重要组成部分。在全社会树立生态文明理念的时代背景下，国家审计作为经济和社会健康运行的免疫系统，通过加强对资源环保和生态环境保护的审计监督，促进了生态文明建设。现实中，更好地发挥国家审计在促进生态文明建设中的作用成为审计机关在生态文明建设中履职尽责的客观要求，刘家义审计长明确指出：“要通过审计，促进资源环境保护和利用，在生态文明建设上推动完善国家治理”。因此，研究国家审计对生态文明建设究竟有何作用和实现路径非常有必要。

一、国家审计实践推动了生态文明建设

国家审计作为经济和社会健康运行的免疫系统，客观上与我国面临的资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势具有一定的内生性，比如资源环保审计日益受到重视就说明了这一点。同时，丰富的国家审计实践也为促进生态文明建设发挥了建设性作用，并通过各类与生态文明建设相关的审计项目表现出来。分析这些审计项目对生态文明建设促进作用的实效，可以从丰富的国家审计实践中总结出各个层次的、直接的和间接的、显性的和隐形的促进生态文明建设的作用。具体可以总结为：资源环境管理宏观经济政策的跟踪审计促进了各项生态文明建设决策部署落实到位；资源环保重大政府投资项目和重特大突发事件的跟踪审计促进了生态文明建设重大项目的有效实施，进而提高了其生态效益；对政府投入的资源环境类专项资金分配和管理的审计，促进了生态文明政策导向的实现；对资源环境领域科技和自主创新投入的企业审计促进了企业优化要素投入结构，体现了发展方式的转变和经济结构的优化；健全责任追究和干部考核的经济责任审计促进了政治建设与生态文明建设互动。

二、国家审计促进生态文明建设的作用机理

按照国家治理与国家审计理论，国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。在这一过程中，国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。国家审计可以在传导、执行、反馈环节发挥举足轻重的作用，履行监督职责基本贯穿着整个政策贯彻过程。具体地，本文认为，国家审计促进生态文明建设的作用体现在：在宏观层面，国家审计作为决策的信息支撑系统所发挥的揭示、预警作用，反馈评价及辅助修正政策（标准）作用；在中观层面，国家审计作为权力监督系统所发挥的监督作用，反生态文明建设行为的抵制作用，评价政策（标准）执行情况作用。在微观层面，国家审计作为反馈系统重要一环的反馈作用，对反生态文明建设行为的警示作用，为微观主体落实政策、改善管理起服务作用。

三. 国家审计促进生态文明建设的路径研究

从丰富的国家审计实践中，我们总结了各类国家审计项目对生态文明建设的积极作用，然后在机理上分析了国家审计同时在宏观、中观和微观上促进生态文明建设。在此基础上，本文继续研究国家审计促进生态文明建设在各个层次（宏观领域、中观领域和微观领域）的实现路径，分析现实中的障碍及排除障碍的方式。

（一）国家审计促进生态文明建设的路径分析

正如国家审计促进生态文明建设的作用可以分层进行研究，作用是果，实现的路径是因，国家审计促进生态文明建设的路径也可从宏观、中观和微观层面进行分析。

宏观层面：在审计项目安排上，可以紧扣生态文明建设政策，使审计成果利于服务国家生态文明建设重大决策，及时反馈政策执行中出现的问题。中观层面：实现路径主要是相关专项资金与重大项目跟踪审计，经济责任审计引导领导树立生态文明政绩观、多部门合作形成监督合力。微观层面：国家审计促进生态文明建设的路径依赖现有国家审计组织机构，审计项目类型和组织管理完全可以实现，国家审计促进生态文明建设在微观层面的路径实现不在于新设审计机构（部门），创造新的审计项目类型等，而在于在现有审计类型中融入生态文明建设理念、对反生态文明行为加大整改要求力度、及时反馈政策中存在的问题等。审计机关及时揭露审计过程当中发现的微观问题以及这些微观问题所反映出的体制、机制方面的隐患，并为政府或相关权力部门提出可行性的整改意见。

（二）国家审计促进生态文明建设路径中的现实障碍及其排除

第一，审计理念的障碍：目前，生态文明建设的观念已深入人心，国际环境审计领域也正在发生由环境审计到生态文明审计的转变。然而，我国国家审计机关中以“查处大要案”为代表的问题导向，已经作为一种审计理念植入大量审计人员的脑海，深刻地影响着审计人员的思维模式、思考方式、审计实施和审计报告。同时，我国审计资源环境审计的理论体系尚未建立加剧了这种理念障碍。

排除障碍之道在于以科学发展观统领审计理念的转变。国家治理的着力点发生了变化，审计工作需要主动跟进，改变“问题导向”和“监管导向”的审计理念。

第二，审计权限的障碍：开展资源环境审计在制度层面存在两个突出问题。即法律授权不完备、工作无准则。到目前止，我国的法律尚未明确授予政府审计机关资源环境审计监督的职责。在这种情况下，若是从非资金角度对资源环境进行过深的检查监督，难免要受到职责范围扩展的质疑，不利于关键审计资料的取得。与此同时，尚未建立起统一规范的国家审计准则和评价标准，加大了审计工作难度和审计风险，相关的法规制度准则缺失造成了制度障碍。

排除障碍之道是加强资源环境审计的法制化建设。因此，当务之急是必须尽快制定或完善与资源环境审计相关的政策、法律、规章制度，以法规的形式规定环境审计的内容、范围、方法、程序、报告准则等。同时要进一步改善外部审计环境，通过国家审计监督推动制定和完善相关的资源环境标准，构建和实施环境会计制度，规范环境信息披露。

第三，审计力量的障碍：国家审计是高层次监督，这里的高层次不仅要体现在宏观审计理念上，更要体现在技术上。技术上不超越，就会失去资源环境审计资格。技术的局限造成了审计力量的障碍。

排除障碍之道可以总结为“一嫁接两提升”。一是嫁接技术。积极引入行业主管部门已有的监测、测量技术方法（如GPS全球卫星定位系统和环境质量监测技术等），以及其他监督检查手段与方法（如排污费核定和污染物减排核算办法等），和国外成熟的资源环境审计技术并结合我们的审计工作要求进行改造和创新。二是提升资源环境信息系统的审计地位。以检查有关部门和单位资源环境信息系统（如环境统计信息系统、排污费征收管理系统和污水处理信息系统等）的安全性、稳定性、合理性和效率性为切入点，确保原始电子数据的真实有效和完整。三是提升计算机审计水平。通过被审计单位信息系统与审计机关现场审计系统的技术融合和推广，实现计算机审计工作的常态化。通过技术攻关，创造条件开展工作资源环境审计网上审计，变静态审计为静态审计与动态审计相结合，变现场审计为现场审计与远程审计相结合。当然解决技术局限的长远之道还在于加强审计人员队伍建设。为有效发挥国家审计对生态文明建设的推进作用，需培养一批训练有素的环境审计人员队伍，以适应资源环境审计的发展要求。