湖南省审计学会课题组

“省直管县”财政体制改革是我国财政体制改革的重大举措，对发展中心城市、壮大县域经济、缓解县乡财政困难、促进基本公共服务均等化、推动经济又好又快发展具有十分重要的意义。与此同时，财政省直管县改革对审计产生了重大的影响，尤其是对财政审计对象、审计组织方式、审计内容以及审计重点等方面提出了新的挑战。近几年全国绝大部分省市完成了新一轮的财政体制调整，湖南省顺势而为，从2010年1月1日开始，在全省除城市区和实行民族区域自治的湘西自治州所辖县市以及长沙县、望城县以外的79个县市全面推行“省直管县”财政改革。为掌握全省财政“省直管县”财政体制运行情况，进一步推动财政体制改革，完善相关机制，湖南省审计厅于2012年对宁乡、衡山等32个省直管县2010和2011年度财政运行情况开展了审计，积极探索省直管县财政体制改革下审计组织方式的实践经验。

一、财政省直管县对审计带来的新变化和新挑战

湖南省实行财政省直管县以后，财政审计对象、审计内容以及审计重点都发生了较大的变化，省级审计机关面对的管理对象较改革之前显著增多，使得审计力量不足与审计任务繁重的矛盾更加突出，审计资源供给在一段时间内难以满足全面审计的需求，导致省直管县级财政决算审计的主体地位淡化。与此同时，市级审计机关失去了对县级财政决算直接进行审计的权力，审计资源在一定程度上存在闲置，导致市级审计机关计划安排和工作连续性受到了影响。财政省直管县对审计带来的影响主要有：

（一）省级审计机关的审计对象增多。湖南省实行省直管县前，省级审计机关只需对市级政府决算进行审计。“省直管县”财政体制改革后，财政管理关系发生了重大改变，省审计厅财政决算审计“上审下”对象在以前14个市州政府的基础上，又增加了79个“省直管县”政府，总数达到93个，审计对象明显增多。省直管县后专项资金也是由省财政直接拨付到县市财政，所以其专项资金在县市延伸审计也由省审计厅直接实施。这必然会牵涉到审计资源的重新分配、审计组织方式的重新确定等问题。

（二）审计管理权限发生变化，审计资源分配不均衡。实行财政省直管县后，除了市级政府决算外，省直管县政府的决算审计也由原先市级审计机关的任务变为省级审计机关的审计范围，这样省一级审计机关工作量急剧增加，市级审计机关的审计范围被大幅度削减，造成了审计资源利用的不充分。与此同时，由于省级审计机关点多面广，对全省所有省直管县财政决算都能监督到有些鞭长莫及，而市级审计机关又失去了对县级财政决算直接监督和审计的权力，造成了一种县级财政决算审计“省管不到，市又没权力管”的局面，带来了一定的监督空白区。

（三）县级财政决算审计的地位淡化，由主动到被动。湖南省人民政府令第57号发布的《湖南省预算执行情况审计监督实施办法》规定，省审计机关对州、市人民政府和地区行政公署的财政决算2年全面审计1次，地、州、市审计机关对县（市、区）和县（市、区）审计机关对乡（镇）人民政府财政决算2至3年全面审计1次。但实行省直管县后，市审计局失去了直接对县市级政府财政决算实施审计的职能，市级审计局只有在安排了县市级领导干部的经济责任审计项目时，才会附带进行相应县市政府决算审计，将决算审计仅仅作为了经济责任审计项目的一个部分。县市政府的财政决算审计由2年一次的主动审计变成了经济责任审计的附带项目，决算审计的主体地位被淡化。

二、湖南省省直管县财政体制下的财政决算审计组织方式的选择与实践

（一）上下联动的矩阵型审计组织方式的选择

《审计法》规定按照财政财务的隶属关系确定审计对象，因此在审计的组织上，理应是省级审计机关实施对财政省管县政府的决算审计。

审计项目组织方式可参照一般项目的组织结构形式，分为职能型组织方式、项目型组织方式和矩阵型组织方式。职能型组织结构方式是按照职能来组织部门分工，把承担相同职能的管理人员和业务人员组合在一起，设置相应的管理部门和管理职位。此方式主要适用于部门之间相对独立的时期，部门之间的联系和沟通较少，一个职能部门可以负责项目从计划到执行的全部过程。但随着财政体制的逐步完善和发展，财政审计大格局观念的提出，这种职能型的单一组织方式暴露了其弊端和不足，难以满足当前资金多元化形势的需要。项目型组织结构方式是指创建独立项目团队，由独立的项目团队完成特定的项目任务。目前审计组织方式的发展趋势是职能型组织方式向项目型组织方式转变，但项目型组织方式要打破现有的审计组织机构，并进行重新设计，而且难以实现省、市、县三级审计机关之间的上下联动，在目前实现起来还有较大的难度。矩阵型审计组织方式是在直线职能式垂直形态组织系统的基础上，再增加一种横向的领导系统，是由职能部门系列和完成某一临时任务而组建的项目小组系列组成，从而同时实现职能组织与项目组织结构特征的组织结构形式。它可保存原有的组织机构设置，并在此基础上加入项目组织，既不改变原有组织，又能发挥项目组织适应性和灵活性的优势，既能适应当前多元化经济发展的需要，又能很好的实现上下联动，满足省直管县条件下财政决算审计的要求。因此可打破现有处、科、室的直线式组织方式，采用上下联动的矩阵型审计组织方式，以项目任务为纽带，跨部门、跨地域组成临时专门的审计项目组。此种方式也在2012年湖南省审计厅实施的省直管县财政决算审计中得到了应用，效果很好。

（二）上下联动的矩阵型审计组织方式的实践应用

省直管县以前，湖南省审计厅直接组织开展市州政府的决算审计、专项资金审计以及党政领导干部的经济责任审计，原则上不对县（市、区）级政府直接实施审计，一般是在对市州级政府决算审计时可能有延伸事项涉及到县（市、区）。省直管县后，政府财政决算审计的组织方式发生了较大的变化。2012年湖南省审计厅采取了矩阵型的审计组织方式组织实施了2010和2011年度省直管县（市）财政决算审计工作，主要对宁乡、临武县等32个财政省直管县（市）财政决算情况进行了审计，实行上下联动，除临武县由省审计厅直接审计外，其余项目由省审计厅授权各市审计局具体实施，并实行“五统一”的组织方式。按照“财政审计大格局”的工作思路，把市、县两级审计机关纳入通盘指挥和全面统筹，通过强化审前集中培训、审计组统一时间进点、三级审计机关上下联动、人员交叉整合，达到了优势互补、技术协作的效果，实现了人员集中、时间集中、资源集中，使湖南省审计厅在实行财政省直管县后第一次组织的县级政府决算审计的组织方式得到全面创新。具体内容如下：

1.成立领导小组，建立健全领导机构。此次省直管县财政决算审计成立领导小组，负责整个项目的组织，制定统一的省直管县（市）财政决算审计工作方案，授权市审计机关具体实施对县级政府的决算审计，出具审计综合报告，对各市审计局工作开展情况进行督促，及时指导具体审计过程中遇到的难题，并准确科学地做出决策。

2.打破地域限制，统筹兼顾组成审计组。打破地域、处室限制，由省审计厅部分人员及市、县级审计机关骨干人员组成审计组。

3.实现纵向和横向的有机联系。纵向上实现省厅领导小组与省、市、县各个审计小组之间的上下联动。省审计厅领导小组通过审计方案、现场巡查、专项考核评比，审计结果利用等手段对审计进行管理，利用动态传达会议精神、了解各地工作进展、解答审计过程中遇到的问题、介绍重大违法违规问题的查处经验，下发统一的审计报告模板和审计处理原则等，以便统一步调、形成合力、扩大战果。横向上实现各个项目组之间以及项目组与数据组之间的有机结合，以便相互启发、资源共享。做到全省联动，使现有的审计力量与审计项目形成较为合理的组合，充分发挥审计的整体效能。

4.审计组人员受双重领导。审计组人员按照发挥专业特长、兼顾整合资源的原则进行组建。审计组组长按照具体分工负责本审计组的业务指导和组织协调。原来职能部门处长、科长负责处、科的日常业务工作，并分派合适的、符合条件的人参与到审计组中。审计组的每位成员在横向上保持与原处室的工作联系，纵向上受审计组组长的业务管理。

5.实行小交叉审计。各市审计局按照工作方案的要求编制审计实施方案，抽调县审计局的审计力量对隶属于本市的县财政决算审计实行小交叉审计。

（三）上下联动的矩阵型审计组织方式的优势

1.实现了上下联动，解决了审计资源供给及分配不均衡的问题。实行财政省直管县后，原属于市级审计机关的县政府决算审计的任务由省级审计机关来承担，省级审计机关面临的审计的对象增多，市级审计机关的审计对象减少，使得审计资源的分配发生了较大的变化。在矩阵型审计组织方式中，实现上下联动，不仅可缓解省级审计机关的压力，又能充分调动市级审计力量，形成合力，共同完成了审计任务。

2.实现资源的及时共享。各个具体的项目组直接与项目领导组联系，改变了以前的分级审计的组织方式，减少领导层级，形成一种扁平化的组织结构，缩短了信息沟通的距离，从而确保组织信息实时而准确地采集、加工和传递。

3.利于相互学习、相互促进。在矩阵型组织方式中，一个审计组中集中了来自不用处室的、有不同专业知识和技能的审计人员，有助于参审人员相互学习，互相激发，相得益彰，取长补短，逐步提高个人的审计业务能力，产生“以审代培”的功效，促进复合型审计人才和团队意识的培养和开发。

4.省直管县后的决算审计由省审计厅统一组织，审计目标和重点更加明确，审计资源和审计成果可以充分共享。审计查处的问题以省审计厅的名义进行处理处罚，问题的整改率大大提高。

三、完善省直管县财政体制下财政决算审计组织方式的建议和对策

（一）建立省直管县财政决算审计长效机制

财政决算审计是保障经济社会健康运行的重要措施，是提高资金使用效益的必然举措，是促进县域经济发展的有效途径，因此应形成定期轮审的长效机制。目前，省直管县财政决算审计还处于临时项目阶段，未形成常态化。因此就省直管县财政决算审计而言，应建立中长期规划，确立财政决算审计的主体地位，确定审计的组织方式、每年抽审的县域比例及个数等，明确市级审计机关在财政决算审计中的地位和作用，便于各级审计机关计划的安排。

（二）实行财政决算审计“三结合”的方式

在矩阵型审计组织方式的大背景下，实施省直管县财政决算审计可以与其他三种类型的审计相结合进行，一举两得，节约成本和资源，缓解审计人员少与审计任务繁重的矛盾，具体可采取以下三种“相结合”：

一是与本级预算执行审计相结合。在时间安排上，对县级政府财政决算审计可以安排在与同级预算执行审计同时进行，上级审计机关在预算执行“同级审”时介入进行决算审计，做到上下联动，信息共享，各有侧重，优势互补。

二是与县级党政一把手经济责任审计相结合。财政决算审计与地方党政领导干部经济责任审计，在审计目标、内容和方式上存在互通性，财政收支是经济责任审计的重要组成部分，因此将财政审计计划与经济责任审计计划有机结合起来，统筹组织安排审计项目具有可行性。

三是与专项资金审计相结合。通过财政决算的审计发现带有普遍性的问题，通过专项资金审计，查深查透突出的问题，分析问题存在的深层次原因，发挥各种审计形式的优势。

（三）实现信息化与项目组织方式的结合

信息化在组织生存和发展中起着越来越重要的作用，极大改变了传统组织的运行方式。尤其是现阶段信息处理的电算化和网络化，对传统审计产生了巨大影响，特别是电子商务和网络经济实体的出现和发展，使经济信息传播、网络经济交易、资本决策可在极短的时间内完成，这对审计的及时性、准确性和公正性提出了挑战。因此，作为政府经济监督的重要组成部分，审计机关必须顺应形势，对审计管理模式和组织模式进行革新探索，实现信息化与审计业务的紧密结合，充分利用审计信息化带来的便捷和高效，提高人力资源和数据资源的整合力度，为日后统一组织大项目积累宝贵的经验。

（课题组成员为：唐会忠、胡吉祥、吴佳茂、尹秀兰、吴季游、黄衡、李爱娟、汤晶。执笔人：李爱娟）