谈到上级审计机关对下级的领导，就不得不提到两条法律，《审计法》第八条“……省、市、区人民政府的审计机关，分别在省长、市长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作”；第九条“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，业务以上级审计机关领导为主”，所以说上级审计机关对下级的领导是法律赋予的职责。与纪委、税务系统相比我们审计的上下级关系具有哪些特点呢？ 

一、对比税务、纪委、审计上下级关系特点 

1、税务系统“垂直管理单位”； 

2、纪委系统“双重领导体制”； 

3、审计系统“双重管理体制”； 

审计机关作为政府组成部门之一，行政上隶属于本级政府行政首长的领导，业务上受上级审计机关的指导。一方面在审计机关负责人的任免问题上，2006年的《审计法》规定：地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。细心的人会发现与征求意见稿相比改了两个字，在征求意见稿上是“征求上一级审计机关的同意”。而2014年6月《审计法实施条例》对外征求意见稿上又出现了“同意”两个字；与此同时新增了两条：第八条“各级人民政府应当整合监督资源，避免政府其他部门与审计机关重复监督”。第九条“上级审计机关应当加强对下级审计机关的领导，检查考核下级审计机关的工作，建立健全工作报告、述职等制度”，并明确了九条报告事项。我认为此种模式实际上与2013年以前的纪委系统管理模式还是较为接近。当然，近一段时间来，也有审计很可能与监察合并成立廉政监察审计局等各种传闻，这都表明我们监督管理体制的改革和力量的整合是势在必行。 

二、审计的“双重管理体制”的利弊 

优点：（一）符合地方经济的发展目标。审计计划的安排都是围绕区委区政府的中心工作制定的，项目对接地气，更有利于服务区域经济建设和促进地区事业发展。 

（二）更有利于取得审计证据。由于地方审计局直接受地方行政管理，是政府的组成部门，所以更容易获得地方的支持。能更好的掌握地区情况，获取大量经济信息，有利于审计工作的开展。 

（三）上下级职责分工明确。上、下级审计机关分工负责非常清晰具体，业务交叉不多，很少会产生重复审计的现象，有利于节约成本。 

弊端:（一）审计的独立性受到影响。现在的审计过程实质上已形成了政府委托审计，然后审计政府，最后审计结果向政府报告的局面，这无异于“自己审自己”，其实质就是政府的内部审计。审计机关对某些涉及地方政府利益的事项不得不采取“回避”、“让步”态度，在作出审计处理时，不得不考虑地方政府首长的“意向”，作出有利于地方利益的选择。 

（二）审计范围受到很大局限。一些单位如国税、地税、技术监督、国土、工商、药检等与经济活动密切相关的系统均实行垂直管理；南车、时代、银行等企业，也采取了不同形式的报账制，不属于基层审计机关监督范围。再加上现在的授权审计项目不多，有些垂直管理或报账制的单位几年没有进行审计监督，这样就形成了审计盲点。 

（三）人员和经费保障与实际需求有差距。近些年行政机构改革，基层审计机关人员编制被压缩减少。以我区为例，我局现有人数7人，但一线审计人员只有2人，一方面审计力量严重不足。另一方面随着上级机关和区委区政府对基层审计期望值的提高，现在审计任务越来越重，每年完成的审计项目数量都在不断增加，我区一年的财政和融资资金流量达到15个亿，区级审计机关一般每年完成审计项目30个左右，同时还要承担较多的临时交办事务、地方公共性事务等。以至于在队伍建设、提高审计质量和成果上只能是心有余而力不足。 

三、上级机关如何加强下级管理的建议 

（一）下级审计机关要坚决服从上级审计机关的领导。坚决服从上级审计机关的领导是加强和完善上下级审计机关领导工作机制的前提。对上级审计机关的决定，要坚决执行；对上级的总体工作部署，要认真贯彻落实；对上级交办的事项，要积极组织完成。 

（二）上级审计机关要给予下级适当激励政策。从目前实际情况来说，上级能够给下级的经费是十分有限的，那如何才能够激发下级机关做事的积极性呢？其实好孩子都是夸出来的。打个比方，对孙悟空来说，是他头上的紧箍咒有用，还是得到正果后让他成佛更有吸引力？我想要不是这些正果可以使他成佛，紧箍咒是管不住他的。监督考核与激励政策比起来，多给基层同志一些人文的关怀，可能效果会更好些。一方面争取政策，使基层审计机关工作经费足额纳入本级财政预算，从根本上解决钱的问题，使审计机关不为罚款任务而审计，使审计人员不为工资收入过低而痛苦。另一方面，建立好激励政策。多奖励，多鼓励、多关心。从政治上、文化上、工作上体现对干部的合理关怀和激励；使年轻专业人才进得来、留得住、干得好；运用利益杠杆调动大家的积极性，使其各尽所能、各得其所；让基层审计人员中想干事、能干事、会干事、干成事的人能得到重用的机会。用曾国藩一句名言“积众人之私以成一人之公。”人才是靠奖励造就出来的，即使是中等之才，如果奖励得法，也可能成大器；如果一味的贬斥，就会变得庸碌而不可用。 

（三）自上而下、自下而上形成互动的管理体系。一是计划管理协调统一；二是上下聚合整合力量；三是适当使用交叉审计；四是完善行业制度规定；五是加大培训提升素质；六是加强宣传扩大影响。同时，更加注重培训的学有所成，结业时给予学员颁发一个有份量的证书就更有意义。特别是像审计师这样的职称评审，系统内部还是可以适当考虑多一些支持，这样才更有利于我们人才的培养。 

（四）加强对社会审计机构的管理。社会审计机构应该说是审计系统中的一个重要组成部分，是审计机关法定实施监督的机构，虽然1999年以后在经济上与审计机关已经脱钩，但业务还是受审计机关监督。主要依据有《审计法》第30条社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对象的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。并在1999年审计署令第１号《审计机关监督社会审计组织审计业务质量的暂行规定》具体明确了对社会审计机构业务监督权。 

目前这一基层组织公信力受到了社会各界的普遍质疑。行业造假空前，比如大企业的财务报表，银行授信审计报告、资产评估报告等领域都存在。注册会计师帮助做假帐已经从“不敢做”，发展成为了“必须做”。有的干脆做起了税务筹划业务，打着合理避税的幌子，实质上是漏税、逃税的行为。股市信用危机而导致下挫、银行可行性分析失真而导致坏帐，不能不说没有这些事务所的“功劳”。 

分析具体原因，我认为最根源的问题只有两个，一个是人，二个是钱。具体来说主要是社会审计不独立。马克思讲“人们为之奋斗所做一切，都与他们的经济利益有关”。由哪个事务所审计，具体由哪个人审计，给多少钱都是由被审计单位说了算。在这种完全强势的压力下，哪个事务所听话，能够按照他们的意思出结果，而且收费价格低，就让谁做。这必然会产生低价竞争，审计的独立性是名存实亡。我想这不是个别注册会计师或事务所的原因，是制度体制上出了问题，什么样的体制就必然会有什么样的结果。不是“结果”错了，而是管理控制“过程”出了问题。做为审计机关来说只监督结果即审计报告是无法解决问题的。 

我想至少可从四个方面缓解这个矛盾。一是准入控制。即事务所的市场准入要把关，一定要让有资质和业务水平的人才才能从事这个行业，不允许偷梁换柱、挂名转包现象的发生。二是业务独立。业务指派一定是独立于被审计单位。三是资金控制。审计费用不能直接由被审计单位支付。四是结果监督。要加强对审计报告的监督审查。 

比如我们区这一次的公开招标入围的14个事务所，服务的对象除了区政府交办的项目还包括区投资公司与国有企业、破产改制企业和村社区。第一环节准入控制。通过公开招标的形式让有资格的事务所入围。第二环节业务独立。入围后在安排项目时，我们采取公开摇号的方式选择由哪家事务所承担，一般是每月一次，每个事务所都派人参加，大家一起监督确保摇号的公平公开公正。第三环节资金控制。资金如果是区政府委托的项目由财政全额保障；如果是政府交办应由国有企业支付审计费的项目，信用好的单位（如平台公司等）采取3:7分的方式支付，审计局通知公司70%直接支付到事务所，30%到审计局用于交叉复核；如果遇到资金相对困难或者矛盾尖锐的单位，我们会事先要求待审计单位支付审计费用50-75%到审计代管专户。确保事务所在执业过程中能够独立审计。四是结果监督。建立了三级复核规定，基建项目如果每一级的复核超过送审金额的3%进入黑名单。财务项目如果发现隐瞒不报事项或应发现而未发现事项（金额年收入100万元以下小单位3万元，100万元以上大单位20万元）进入黑名单，取消在我区的执业资格。通过这样的管理我发现，大家确实对审计报告的认可度有所提高。此外我们还建立跟踪审计日志、月报和年报制度、重大问题联系例会、定期经验交流培训等等，以加强对中介机构的管理。虽然在尝试中我们也遇到了很多困难，比如法律规定依据不足等。但我们还是强烈建议探索引导新一轮的社会审计管理体制的改革，重塑社会审计形象。 

                                                                                              （供稿人：张沙洲   审批领导：王翔）