冷水江市审计局  周石平

财政审计是国家审计的永恒主题，构建大财政审计格局是近年来审计署提出的财政审计的崭新课题，也是各级审计机关在财政审计中不断探索的重点。2011年来，我局以预算执行审计为依托，积极开展大财政审计格局的尝试与实践，取得了一些突破性成效，进一步规范了财政资金运行行为，维护了财政资金安全，提高了财政绩效水平，促进了社会经济事业的健康快速发展。笔者结合工作实际，就地方审计机关构建大财政审计格局谈几点浅显的认识。

一、开展大财政格局审计的主要收获

通过开展以本级财政预算执行情况审计为平台，结合部门预算、专项资金、经济责任、政府决算等各项审计和审计调查项目，把全部政府性资金纳入审计监督视野，充分发挥审计监督公共财政的职能作用，有效统筹整合了审计资源，拓宽了审计范围和内容，创新了审计方法和技术，提升了审计整体质量和水平。

（一）审计资源实现大整合。整合审计资源实行“三统一”，让一切有利于大财政审计的源泉充分涌流，推动大财政审计工作高效、有序地进行。一是统一安排审计力量，充分发挥不同类型审计人员专长，实现审计部门之间、审计人员之间的混合编组，合理搭配。根据项目计划要求，坚持统一组织领导，统一协调运作，统一程序和要求，集中时间和精力开展大财政审计项目。二是统一审计项目计划，对全部政府性资金进行摸底调查，弄清资金总量规模及增长情况，收支结构及变动情况。根据调查情况，结合国家社会经济发展的方针政策和地方政府工作中心，侧重加大社会热点、难点和群众关注的焦点问题的审计频率，由综合计划部门科学、统筹安排，制定三年轮审一遍的中长期审计计划，从整体上把握财政资金的预算、筹集、分配、管理、使用等各个环节，使审计能真正做到“财政资金使用到哪里，审计就跟进到哪里”。三是统一制订审计方案。项目计划下达后，各审计小组利用5-10天时间针对审计对象充分开展审前调查，制订切合实际、操作性强的审计方案，由财金股归纳汇总后提出总体方案，经法规审核、分管领导把关、业务例会研究、局长审批后实施。

（二）审计范围实现大覆盖。财政大格局审计涵盖的资金范围涉及全部政府性资金。近3年共对淘汰落后产能专项资金、普九化债专项资金、社会保障资金、保障性住房专项资金审计、家电下乡、以旧换新、社会抚养费等40多项专项资金开展审计调查，并对市财政局、教育局、卫生局等15个部门预算进行了审计，对重点纳税企业的税收征缴情况进行了审计调查，还对一些以往审计中难以涉及的民营企业、个体经营户进行了审计调查。通过三年轮审，基本实现了全部政府性资金的审计全覆盖。

（三）审计内容实现大拓展。跳出单纯的查账、就收支审收支、只注重发现使用环节单纯的资金违规问题等狭隘、简单的审计内容，放开视野，拓展内容，将资金及项目的决策、分配、使用和绩效等全部环节纳入审计视野，注重从体制、制度层面和管理层面去发现、揭示问题。如对廉租住房专项资金的审计调查，除了解资金的到位、使用情况外，还着重关注廉租住房的建设、分配、资金使用效益等情况；在对全市“普九”化债资金进行审计时，除审计市教育局对资金管理和使用情况外，还深入全市40多所学校进行了审计调查，全面掌握了化债资金的最终流向和使用情况。

（四）审计方法实现大融合。政府性资金量大面广，涉及单位众多，既有行政机关事业单位，又有私营企业，我局在实际实施过程中，综合运用多种审计方法，实行“五个结合”：一是重点审计与全面审计相结合，在审计中，对政府性资金的总体情况既全面摸底调查，又对各专项资金进行重点审计或审计调查；二是审计调查与审计相结合，如“社会保障资金”“家电下乡”等专项资金审计，既对单位和账册进行审计，又深入群众，入户调查；三是常规审计与绩效评价相结合。如环保、产业化资金，由于企业对项目的本身投资大而政府的补助资金少，常规的收支审计很难查出问题，于是将重点放到项目资金分配的合理性、科学性和项目的进展情况上；四是财政审计与其他审计相结合。以财政审计为主线，串引经济责任审计、专项审计、投资审计等审计工作，将其它审计成果转化为财政审计成果并为财政审计所共享。五是传统审计与计算机辅助审计相结合，在财政资金、社保资金和税收征管的审计中，充分应用计算机辅助审计这一现代化手段进行了审计，取得了明显效果。

（五）审计能力实现大提高。大财政审计整合了不同门类的专业知识、不同类型的审计方式方法和不同部门的审计专业人员，审计人员在这种“混搭”中经受了学习和锻炼。特别是近几年来我们加强与审计署特派办的联动，安排3批10余人次参与特派办的大型财政项目审计，在审计实践中得到培训机会，他们学习到的一些科学、先进的理念与做法应用到我们的大财政审计中，进一步提升了大财政审计水平。

（六）审计效果实现大提升。开展大财政审计以来，我们共查出私设“小金库”、虚报冒领财政资金等各类违纪问题48项，违规资金8.86亿元，提出建议20余条。每年提交的“两个报告”，从宏观上对审计中发现的问题和情况进行归纳分析，从体制、制度和机制等层面提出解决问题的办法，年年获得政府、人大的高度评价；积极扩大审计成果，共移送案件3起，向政府、人大等提交审计要情6篇。特别是在人大、政府的重视支持下，切实强化了审计查处问题的整改落实，巩固了审计成果。政府常务会议专题研究审计整改工作，责成相关单位针对审计意见与建议加强整改工作，各有关部门坚持一手抓审计发现问题的整改，一手抓工作机制和制度建设，有力地推动了预算执行和财政收支管理向规范化、制度化、科学化方向发展。  

二、财政大格局审计实践中存在的问题

实践证明，推行财政审计大格局在提高审计效率、提升审计成果、发挥审计“免疫系统”功能方面起到了积极作用，但从目前基层的实施情况来看也存在不足的地方，一些突出问题已成为阻碍审计大格局进一步发展的瓶颈，需引起审计机关的高度重视并着力加以解决。
（一）部分审计人员观念、素质落后影响大财政审计的全局性。

财政审计大格局的审计模式是以财政预算执行审计为龙头，其他审计和审计调查为财政预算执行审计的延伸，构成一个较大的、完整的审计系统。它要求审计人员必须具备全局意识和团队精神，必须具有较强的综合专业知识和能力。但长期以来，大部分审计人员固守在一、两个专业审计股室，又互相封闭，交流较少，内部大范围的流动也不多，因此部分审计人员的条块意识、小众意识仍然很浓，往往认为大财政审计主要是某一个部门的事，主动配合的意愿不强，制定具体的实施方案和撰写审计报告时，反映的共性内容还不够多，项目与项目之间关联程度不高，不能自觉的融入到财政审计大格局中。直接导致了形式上财政审计大格局项目是一个整体，实际上执行的各个部门有着各自的业绩需求，在人力和时间等方面有限的情况下，遇到与自己成绩无关的工作，能不做的就不做，能应付的就应付，不利于发挥整体合力，削弱了应有的团队优势。而且尽管这几年地方审计机关逐渐加大了业务培训力度，但在大财政审计这个要求各种专业知识都有需求的新形势下，部分审计人员显然知识准备不充分，水平参差不齐，特别是县市审计机关复合型人才太少，在一定程度上影响财政审计大格局的整体效果。

（二）体制不顺、制度不全制约大财政审计的完整性。 

一方面受法律法规中有关审计管辖范围的限制，随着行政管理体制改革的深入，财政审计的盲点在增加，地方审计机关的审计面越来越窄。对于大财政审计而言，国税、地税是预算审计中十分重要的部门，征收的税收是地方预算收入的重要组成部分，但由于县级审计机关对税务部门的审计没有管辖权，使本级预算收入执行审计存在严重不足，影响在更深层次上提升大财政审计的效果。另一方面通过近3来大财政审计工作的实践，积累了一定的经验，取得了一定的成果，但由于缺乏有效地分析总结，没有形成大财政审计规范运作的长效机制，在实际运作中，一些工作环节无章可循，仍显得比较散乱，没有形成大财政审计的最佳整体效果。

（三）部分项目的大规模、“粗线条”易引发审计的风险性。

大财政审计要在较短的时间内组织全局力量进行较大范围的覆盖审计，在人力物力资源、技术条件手段等有限的情况下，难以使审计工作做到既大又全、既细又精，由此而易引发一些审计风险。一是审计内容不全面产生的风险。主要表现在：预算编制不科学导致预算执行随意带来的审计风险；审计管辖权限导致地方财政审计内容不完整带来的审计风险。二是因审计范围较广，审计时间有限，审计人员职业道德素质、文化水平、知识结构、对法律法规认读能力等综合素质的差异等影响，一些审计事项只能“粗线条”勾勒，不能查深、查透、查实，也可能出现漏审、错审现象，审计结果不能做到完全准确、客观、公正，加大了引发审计风险的可能。三是审计处理处罚依据标准界定不明确导致的风险。特别是地方政府对财政经济活动管理、考核机制也不完善，缺乏科学性、合理性，给审计监督带来较大的困难和风险。

（四）宏观意识的欠缺影响大财政审计的服务性。

大财政格局审计是深化财政审计、发挥审计在国家治理中作用的重要途径和方式。注重审计高度和深度，从体制机制制度层面揭示、分析、反映及解决问题，为宏观决策服务是大财政审计的应有之义。但在具体审计实践中，受各种因素的综合影响，大财政审计的宏观服务作用还没有充分发挥出来。如项目计划制订时虽进行了调查研究，但没有充分征求各界意见特别是普通百姓的意见，一些群众最关心、最直接、最现实的利益问题审计没有关注或关注不够；又如绩效审计是今后审计发展的方向，财政效益性是大财政审计的目标之一，但目前我们的审计大多停留在真实性和合法性的层面上，财政绩效审计虽作了一些摸索，但整体水平不高。同时财政审计中除了审计财政部门具体组织的预算执行审计中提出一些预算管理促进财政改革的可行性建议外，其他专业审计有相当比例还停留在查账纠错的层面上，审计的角度有限，层次整体不高。还有审计结束后，出具的审计报告较少针对地方经济发展的热点、难点问题从体制、机制等宏观方面提出科学、有效的意见与建议，这些都影响了大财政审计的宏观服务性。

　　三、完善财政审计大格局工作的对策建议

（一）进一步加强审计文化建设，不断提升审计人员综合素质

坚持用审计文化来引领整合多元的社会思想意识，开展积极向上的审计文化建设活动。尊重审计人员在审计文化建设中的主体地位，完善激励机制，充分调动审计人员的积极性、主动性和创造性，使审计人员以一种忠于职守、求真务实、积极进取、追求卓越的精神状态投入到审计工作中，全局营造一种相互关心、相互理解、团结互助、共同进步的审计环境，增强审计人员的全局意识、大局意识。继续派出审计人员到上级审计机关培训、跟班学习，开展多种形式的审计专业知识培训，不断提升审计人员综合业务水平，适应财政审计大格局的要求。

（二）进一步强化审计项目整合，不断提高审计计划水平

整合审计计划，是财政审计大格局的关键环节，是“两个报告”宏观性、整体性和建设性的必然要求。长期以来，县市审计机关对审计计划缺乏高度认识，没有配备专职人员，上级审计机关也没有进行专门培训，每年局内各专业股室按各自的需求安排审计项目，报办公室行文，作为全局全年审计计划，削弱了审计计划对全局全年审计目标实现的指导作用。三年来，我局在财政审计大格局中对整合审计计划进行了有益探索，但与科学安排审计项目满足“两个报告”中人大、政府及社会的需求还有很大的距离，全局上下必须进一步提高对审计计划重要性的认识，坚持审计计划全局一盘棋，紧紧围绕财政这一中心，结合市委、人大、政府、政协及社会各届关注的焦点、热点、难点等问题，多环节、多渠道征集审计项目，根据审计需求认真整合，避免为了博取虚名，把相关性不强的项目勉强拼凑起来，充分发挥整合审计计划对财政审计大格局的作用。

（三）进一步完善审计绩效考核，不断提升审计质量

财政审计大格局不能眉毛胡子一把抓，每年在审计工作方案中都要制定比较详细的审计总目标，各审计组在实施方案中制定分目标，审计结束后，严格进行考核，检查总目标和分目标是否实现，认真分析总结，为下一年的财政审计大格局工作打好基础。一是成立规格比较高的财政审计大格局管理机构，由班子成员及各股室负责人参加，局长任组长，其它班子成员任副组长，下设由法规审理部门组成的考核组，负责财政审计大格局工作的领导、协调和考核。二是进一步强化对审计实施方案的考核，在内容上重点突出宏观性和绩效审计，在方式方法上重点突出审计调查和计算机辅助审计。三是进一步强化对审计过程的控制，现场审计中，考核组对各审计组进行督查，定期召开审计业务会议，分析解决督查中发现的问题，对查出的问题统一定性，统一处理处罚标准。四是制定一套科学的考核分配方案，对取得的审计成果进行公平合理的分配，激发参与部门的团队合作意识，提高审计人员的工作积极性。

（四）进一步调整审计视角，提升大财政审计的宏观服务水平。  

一是坚持大财政审计的立意高度。要着眼于政府及各部门贯彻执行国家大政方针、宏观调控政策以及政策性资金使用情况，深入分析各项政策、方针的综合效应，保障政策落实的及时性、有效性，以大财政审计的实际成果促进完善国家治理。二是保证大财政审计的评价客观度。在“两个报告”中要把握全局、分析趋势，要从一般的单个问题中归纳、提炼出总体评价和普遍性问题，增强审计评价的全面客观性。三是力求大财政审计的分析深度。要在发现问题的基础上，深入关注剖析体制、机制障碍问题，注重对普遍性、倾向性和苗头性问题的研究，从深层次找原因，提建议，充分发挥大财政审计建设性作用。四是逐步增强大财政审计的透明度，大力实施“阳光审计”，加大审计信息和整改情况的依法公开力度，促进公开透明和权力在阳光下运行。把查处问题、推动整改和促进公开相结合，推动建立健全整改报告制度、督查制度和责任追究制度。