隆回县审计局   钱求学

地方政府性债务是指地方政府（含政府部门和机构）直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务，以及经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司等为公益性（基础性）项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。客观地说，适度的政府债务，在促进地方经济社会发展、提升政府公共服务能力特别是城市基础设施建设方面发挥了积极作用，但是，地方政府债务的急剧累积和迅猛增长，潜伏着巨大的债务风险和诚信危机，破坏了地方经济平稳运行。正视地方政府债务现状，澄清债务家底，积极寻求有效的化解对策，是贯彻经济社会科学发展的当务之急。本文结合对某县的债务审计，就地方政府债务形成原因及建议谈点粗浅的看法和思考。

一、县级地方政府性债务的主要成因

为加快地方经济社会发展步伐，满足人民群众日益增长的物质文化和生活需要，需要大量、低成本、可长期使用资金来支持发展。在县财力杯水车薪无法保障的情况下，只有通过政府适度举债的办法，才能有效解决发展资金短缺问题，从而保障各项基础设施和民生工程建设，这是县级地方政府性债务产生的根本原因。经分析，县级债务的成因主要体现在三个方面：

（一）地方政府财权与事权不对称形成债务。地方政府财权与事权的不对称是负债风险聚积与形成的制度性原因。地方政府拥有相对较少的财权, 但具有相对较多的事权。为了完成辖区内的建设、管理事务, 使得县政府的财力需求不断提高。对于某些县来说，靠有限的可用财力应付日常运转和保障经济发展都比较困难，更不用说公共服务与民生建设，只能以负债的方式解决资金紧缺的问题。

（二）落实上级资金配套产生债务。近年来，县级相继实施了一批改善民生的大项目和好项目，但在靠转移支付才能保证财政支出的县级财政，这些大项目好项目带来的配套压力也是难以想象的，在实施这些项目中，不可避免地因政策的财政配套资金到位不了引发政府性债务。如某县在实施 “通乡”、“通畅”等交通工程建设中，上级下达的建设任务是硬指标，必须要保证完成，但配套资金对财政十分困难的县来说是无法跨越的难关。如农村公路硬化，虽然中央、省里都有补助，但仍需县级财政配套，即使上级补助资金全部到位，乡村两级仍有很大的自筹资金缺口，只能举债建设。

（三）城市公益性项目建设形成债务。随着县人口的增长和城乡建设规模的不断扩大，城乡公用事业建设面临着巨大压力，公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高，政府用于公用事业的财政性资金已远远满足不了发展的需要。例如湖南各县在加快“一化三基”和“四化两型”进程中，实施了一大批城建基础设施项目，但也形成了高额的债务。并且，从多年财政性资金投资的项目来看，建设单位在项目申报时，为确保项目尽快批准立项，压缩资金概算，然后在建设过程中通过变更、增加计划外工程的方式争取上级补助，导致实际支付时超概算情况严重，在地方财力无法解决的情况下，新的债务就无可避免的形成了。

二、县级地方政府性债务管理存在的主要问题

近年来，各县适度举债，有力地缓解了建设资金困难，取得了一定成效。但在举债建设过程中也出现了一些问题。

（一）借贷方面的问题。一是由于政策障碍导致曲线操作。以前县级债务规模底子不清，特别是对于隐性债务，没有进行过摸底调查，由于多种原因，一些单位存在隐瞒举债事实，对于具体有多大规模很难知晓，如工程欠款、干部教师集资款等债务。二是“债出多门”。在举债主体上，既有政府直接举债，也有以财政担保名义举债，还有部门举债；在债务来源上，既有金融机构贷款，也有政策性挂账，还有个人集资款，等等。由于举债主体不是十分明确，一旦举债人消失或还不起债，债务自然转嫁到财政，形成了债务财政兜底的“倒逼”机制。三是融资平台单一规模小，注册资本不高，资产不优，融资能力有限，而且没有实现真正的市场化运作，同时，融资平台存在抵押物不足的问题，现有的几笔贷款，实际抵押物值远低于贷款额度，且融资平台公司没有充足的土地资产储备，后续贷款的抵押近似空谈，融资平台可持续发展能力差。四是融资手段不多。以银行贷款为主。

（二）债务资金使用的问题。一是贷款使用支付审批缺乏严格的管理机制，随意调度现象时有发生，难以做到百分之百的专款专用。二是缺乏科学的政府公益性建设评估机制，项目建设超前、透支现象时有发生。三是融资平台公司运营方式不能适应现代企业的运作和管理，无法从对政府和财政的依赖及束缚中走自主经营和发展之路。

（三）债务偿还方面的问题。一是尚未建立科学可行的偿还机制。对举债建设的积极性较高，但对债务的偿还却很难有明确的资金来源。财政监管仍不是很到位，偿债资金来源不明确，本息偿还未能纳入财政预算。二是由于偿债资金不足，“拆东墙补西墙”的现象时有发生。三是财政风险不断增大。政府债务或是直接以财政名义举债，或是财政担保，最终都是财政兜底。在债务整体规模不断扩大的同时，不良债务规模也在扩大，财政风险也随即增大。

三、对地方政府举债建设的建议

（一）要明确地方政府举债建设应遵循的基本原则。一是总量动态平衡原则。政府举债规模实行总量控制，按照举债规模与偿债能力相匹配的原则合理确定政府举债规模，防范违约风险。要建立举债定量指标体系，保证“借得起，还得上”，增强政府举债的可行性和安全性。二是借贷“双赢”原则。要“借有所值”，地方政府举债只能用于基础性和公益性资本项目支出，不能用于弥补地方政府经常性预算缺口，要严格按合约偿还债务，真正做到有借有还，确保借贷方利益，实现借贷“双赢”。三是市场化运作原则。借贷关系要严格遵循市场化原则，财政不得为企业担保，对竞争性、生产性建设项目，由建设单位与信贷机构发生借贷关系，摆脱财政被动担保的风险和压力。同时，要通过市场化运作，以政府举债资金带动投资渠道多元化，真正发挥债务资金“四两拨千斤”的杠杆作用。

（二）要加强地方政府融资平台建设。一是上级政府要支持地方融资平台做大做强，各国有银行要加强与地方融资平台的战略合作，从根本上改变当前地方融资规模小、成本高、周期长和可持续融资能力差的状况。二是地方融资平台要有效控制和经营土地资产。要按照经营城市的理念，强化政府垄断土地一级市场，规范土地二级市场，实行土地批租和招标拍卖，把土地收益集中到政府手中。此外，对有待于商业化开发的国有土地存量进行环境改造，将“生”地养成“熟”地，提升其附加值，形成级差效应，提高土地资产经营收益。三是扶持地方金融机构做大做强。支持城市商业银行往区域性商业银行发展，增强城市商业银行支持政府融资能力。支持农村合作金融机构改革发展，促进农村合作金融机构发展成为农村合作银行，增强合作金融的资金筹措能力。

（三）要提高政府债务资金使用效率。一是要把地方政府债务纳入预算管理。加强债务借管用还全过程的监管。二是要发挥好债务资金的引导作用。要发挥政府债务资金的“杠杆”效应，在基础设施建设和社会事业发展上，通过政府债务资金的投入带动大量社会资本的投入。三要规范债务资金使用方向。政府债务资金要退出竞争性行业，优先考虑非营利性的基础性项目和公益性项目投资，投向中央投资需政府配套的项目、事关民生发展项目、事关长远和发展后劲的项目。

（四）要建立完备的债务还贷机制。一是要明确偿债来源；二是建立偿债基金；三是制定切实可行的债务偿还计划。比如对县财政直接负债，要纳入财政年度预算，每年要有计划地从县可用财力中安排一定比例的资金用于建立偿债准备金；四是多方筹集资金，妥善解决政府举债融资遗留问题。

（五）要加强对政府债务的监管。加强地方政府债务的归口管理，建立政府举债审批或议事规则，明确政府举债决策机制和审批流程，确保举债有序和合法运行。建立政府举债资金使用监督机制，完善各类项目及政府性投资公司的财务管理办法，由财政、审计部门结合资金使用绩效评估机制，财务收支审计与绩效审计并举，积极开展全过程、全方位的资金使用监督与审计，保证债务资金的使用效率和安全性，保障举债资金合理高效使用。

（六）建议上级财政加大投入化解地方政府性债务。对于教育、交通、卫生等民生工程形成的债务，建议上级财政安排专项资金用于化债，以增强地方财政的抗风险能力，确保地方政权的稳定。