湖南省审计厅  谢柏平 曹玲

高校是开展科学研究的主战场和重要基地。近年来，高校科研经费腐败案件频发，科研学术失范行为时有发生，成为社会舆论关注的焦点。为贯彻落实省委、省政府关于“增强自主创新能力、建设创新型湖南”的战略部署，促进高校科研工作有效对接我省“四化两型”总战略和“三量齐升”总要求，省审计厅对20所省属高校2012年至2013年科研经费管理使用情况开展了专项审计。审计发现，高校科研管理体制、机制、政策制度和监管层面存在诸多问题，值得深入思考和研究，亟待破解和突围。

一、对高校科研管理困局的审计剖析

（一）体制弊端：行政权力为主导，多头管理，资金资产资源分割

目前，除了各级主管的科技、教育、自科或社科基金委员会（规划办）之外，林业、卫生、农业、环保、财政、交通等职能部门也都有一定的科研经费分配权。行政管理过多干预学术管理和学术评价，直接造成以下局面。

一是项目立项重点不够突出。立项需求由行政主导，而非来源于企业、市场的需求推动；部分项目未紧密结合优势学科和特色学科，普遍存在为晋升职称而申报立项等现象；现有的技术需求库和备选项目库不够完善，不同程度存在按资金额度切块的现象。

二是政出多门。财政、教育、科技、社科联等主管部门出台的部分管理制度互相冲突，各类科技计划（专项、基金）的直接费用支出标准不一致，造成高校和科研人员无所适从。

三是科技项目主管部门缺乏有效的统筹协调。科研管理信息尚未对接共享，不同程度存在重复立项、虚假立项、一项成果对应多个课题等现象。

（二）机制痼疾：绩效评估机制不科学，产学研合作存在“瓶颈”，科研成果转化率不高

一是成果转化与科技竞争意识不强。高校和科研人员普遍重理论、轻应用，重研究、轻开发，一些成果局限于研究报告、论文与著作等形式，往往只追求学术层次和学术成果，看重评奖，以致大部分成果停留在纸上或电子文档上。

二是科研成果与市场结合度偏低。许多项目从资料文献中选题，基于技术概念或产品创意，缺少充分的市场调研，跟不上瞬时万变的市场。有些科研成果的科技含量、应用价值不高，往往是实验室原理样机或理论性的论文、专著，较少涉及工程性和工艺性问题，难以满足市场的有效需求。

三是产学研合作的领域较单一、合作平台较少。优势学科、特色学科与科技园区、创新创业投资机构未建立畅通渠道，没有形成科研紧密联系生产实际和校企紧密合作的机制，普遍存在“等客户上门”现象。科研成果管理信息化程度不高，还不能做到科研成果及时发布、宣传并与市场对接，导致科技成果转化渠道不畅通。

四是校办科技产业运营不规范。审计重点抽查的校办科技企业均不同程度存在产权不明晰、经营不善、管理不力等问题，大部分企业占用学校资金资产资源但未反哺学校。部分企业效益低下，有些企业存在国有资产流失现象。

（三）制度缺陷：“明渠”不畅、“暗渠”涌动，越位与缺位并存

一是科研人员智力价值补偿制度不健全。现行法律、法规、政策在知识产权和科技成果转让或许可、作价入股等方面出台了激励措施，但是对于从事哲学社会科学的科研人员来说，他们在科研活动中付出的智力劳动难以得到相应的价值补偿。

二是存在制度空白点。现行制度对于校办科技产业管理、科研成果转化、产学研合作的规定不够具体，缺少知识产权计价、国有资产监管、保障学校权益等方面的明确规定。多数高校对横向科研项目实行“谁收谁用”，部分高校将咨询服务收入纳入横向科研项目管理，个人随意使用但学校未获得应有的经济收益。

三是有些规定不切合实际。如国家自科基金和社科基金项目预算一般不准调整，各类科技计划（专项、基金）的直接费用支出标准不一致，差旅费和交通费的预算额未充分考虑野外试验的因素，科研项目经费预算未契合科学研究的前沿性、探索性、风险性和不可预见性。

四是有些规定操作性不强。如国家社科基金项目购置设备需经全国社科规划办批准，这一规定在实践中难以实施。科研经费支出按二十多个明细科目核算，过于繁杂，而且与财政预算科目不匹配，形成“两张皮”。

（四）监管软化：科研管理、财务监督形同虚设，没发挥实质的监管作用

一是科研项目负责人的地位使得内部监督软化。各高校的科研项目负责人多数为学校、院系的负责人或学术带头人，内部平级或是从下而上的监督很难真正实施。

二是财务监督形同虚设、流于形式。多数高校注重形式上、程序性审核，政策性、合理性审核失之于宽。

三是财务部门与科研管理部门配合不力使得内部监督弱化。部分高校科研项目管理系统和财务管理系统未有效对接，部分高校院系、项目负责人及科研、财务等部门的职责、权限划分不明确、不清晰，尚未建立科研项目管理信息系统和资产共享机制。

二、破解高校科研管理困局的审计建议

当前，我省面临加快发展和转型升级的双重压力，既要进一步做大经济总量，又要克服发展中不充分、不全面、不持续的问题，加快经济提质增效升级。实现这些发展目标，关键依靠科技。而好的科技体制、机制和制度，能让科技人员激情迸发、科技成果不断涌现并迅速转化为现实生产力，成为推动社会经济发展的强大动力。为此，审计人员建议：

（一）革除科研管理体制弊端

适应政府职能转化的要求，打破部门分割，优化、整合分散在多个部门的科研资金分配权和管理权，加强资源整合，建立健全会商机制，建立立项、执行、评价相对分开、互相监督的运行机制。

着力打通科技与经济社会发展之间的通道。建立以企业、市场创新需求为导向的科研项目立项机制。逐步发挥市场对科技资源配置的决定性作用，更好地发挥政府的引导服务职能。加快建成以企业为主体的技术创新体系，建立“企业出题、先行投入、协同攻关、市场验收、政府补助”的组织实施机制。开展网上常年征集技术创新难题和各类科技计划项目，定期评审，建立技术需求库和备选项目库。同时面向企业技术需求编制项目指南，吸引企业参与重大项目顶层设计和项目评审。

对科研项目实行分类管理。对基础性、前沿性、战略性、公益性、共性技术类项目，主要实行前资助方式支持；对科技成果工程化产业化项目、科技创新平台建设，主要实行后补助方式支持；对科技公共服务平台、科技职能中介服务机构，主要实行政府购买服务方式支持。

（二）根治科研管理机制痼疾

全面推行分类评价和开放评价的成果评价机制。对于专利权、著作权、植物新品种权、技术秘密、非专利技术等知识产权应当合理计价、及时入账。对于产学研合作中的知识产权归属要按照促进科技成果转化法、专利法、著作权法和省委、省政府的相关规定依法确定，技术入股、股权和期权激励、分红、分成等方式应当科学、合理，体现利益共享、风险共担原则。对外科技协作应当积极主动地主张权益，引入公开竞争机制，避免“束之高阁”和“贱卖”行为。

充分发挥自身特色和优势，不断拓展产学研合作、科研成果转化的领域和方式。以优势学科、特色学科、校内产业机构、留学人员创业园、创业服务中心、大学科技园区、高新技术产业园区以及同民营企业建立研发平台、创新基地为载体，提升产学研结合的紧密度，释放技术存量，将具有较好基础的科研项目推向市场。对于校办科技产业要按照现代企业制度规范运作，加强国有资产监管，保障学校权益，提高服务教学与科研的能力。省财政和各高校应持续增加对于科技成果转化引导、产业化培育的投入力度。

（三）弥补科研管理制度缺陷

实行科研管理“负面清单制”和预算管理弹性制。适当扩大高校和课题组科研经费自主权，允许学校和课题组根据实际情况调整预算，对于项目结余经费实行滚动预算管理。只要“负面清单”之外并与科研项目直接相关的支出内容，都允许开支。

建立科研智力价值补偿制度。改革职称评定制度，对于基础学科应着重考虑教学能力和效果。完善科研奖励与补助机制，提高绩效支出比例，挖“明渠”、堵“暗道”，实现科研发展、学科建设与科研人员彰显自身价值的双赢。

（四）消除科研经费监管薄弱点

按照控制风险和提高效率兼顾原则，对预算内经费和横向科研经费优化经费报账流程，提高科研项目预算执行的时效性和均衡性。有效关联科研项目管理系统与科研经费财务管理系统，实行统筹规划、分层管理、开放共享、动态调整。对科研项目进展和经费预算执行情况等信息实行挂网公示，提高透明度，接受群众监督。

加强财经法纪教育，引导科研人员敬畏财经法纪，敬畏学术道德和伦理，切实扭转“科研经费属于课题组”等错误观念。对科研经费使用情况加大政策性、实质性审核力度，对于擅自转让与使用职务科研成果、横向科研经费“体外循环”、虚报冒领科研经费等行为实行问责。对科研合同执行情况加大跟踪监控力度，进一步提高科研合同的履约率。