今年，湘潭县审计局在开展部门预算执行审计过程中，对2012年度国土开发整理项目资金使用情况进行了专项审计，检查了2012年实施的7个土地综合治理项目、30个耕地开垦项目的竣工结算等资料，并对抽取的施工地块进行了现场查勘，发现问题触目惊心。这些问题工程，既浪费了大量财政资金，又严重损害了群众利益，同时也扭曲了党和政府及国家工作人员的形象。造成问题的原因是多方面的，但最根本最深层次的还是内部控制制度缺失。据此，笔者认为加强国土开发整理项目管理工作要从健全内部控制制度入手。
    一、国土开发整理项目存在的诸多问题
    1.高估冒算。按设计图纸施工时应做未做但已结算工程款的施工项目有泥结石路面、明渠伸缩缝的处理、农渠闸门的布置等工程项目；结算工程量与实际工程量有出入的施工项目主要是多报工程量项目，如农渠长度多报，根据现场多次抽查，其结算长度比实际建设长度多10%以上。
    2.偷工减料。经过现场勘查，存在明显偷工减料现象，如明渠伸缩缝未处理导致多处开裂，明渠壁厚设计为100㎜而现场测量最薄处只有10㎜（手指可凿穿）、最厚处不超过60㎜，农渠蜂窝麻面现象普遍甚至出现多处孔洞等导致明渠不能过水。
    3.竣工结算资料不完整。在施工过程中，工程变更未履行相关手续，相关资料不齐，如农渠只有设计图，无竣工后的实际断面详图；土地平整工程的工程量依据设计方提供的概算工程量，而不是竣工后经过有关各方实测确认的工程量，且总表量与各分表量不能对应。
    4.按上级要求委托的会计师事务所出具的结算审核资料不规范，所做的竣工结算审计结论依据不足。结算审核表中各子目的工程量只有总数，而没有相对应的工程量来源资料及计算式；也没有提供现场勘查的记录资料。
    二、产生上述问题的原因
    经初步调查落实，审计认为出现上述结果，主要是由于以下原因造成的：
    1.施工单位借用资质、围标、转包分包现象普遍，导致偷工减料问题严重。国土整治技术含量不太高，且标价不高,每个标段标的额也不大，但招标时对施工企业的门槛设置很高。导致有资质的不想做、想做的没有资质，于是进一步催生了借资质、围标、转包的一系列行为。施工方多数都是找关系挂靠在具备资质的企业名下，中标后交纳一定比例的管理费；中标者中标后要向被邀请参与围标者支付一定费用；中标者中标后自己不干转包他人时也要嫌一笔。据了解的情况初步反映，由于需要项目所在地的基层负责人进行协调，在出现纠纷时出面做工作，有的基层干部收取了“签字费”。如此等等，用在工程上的资金更少，而施工方还要获利，就只有千方百计偷工减料。
    2.参与管理的国土人员监督不力。表现在三个方面：一是缺乏具体的工程管理制度，参与管理的国土人员不太清楚监督要做哪些事、怎么做；二是国土部门专业技术管理水平严重滞后，实施土地整治已经经11年，至今仍然没有相关工程方面的专业人员，典型的外行管理内行，管理难到位；三参与管理的国土人员自身责任心很不强、自律不严。同时对参与管理的人员没有再监督制度，自然谈不上再监督了。
   3.监理公司和现场监理人员失职。名义上都有工程监理公司负责工程质量，并签订了监理合同。但由于有的监理公司是指定的，监理公司派驻工地的监理人员偏少，且现场监理人员责任心不强，工地点多线长难以照顾过来，施工班组不服从管理等原因，工程监理形同虚设，没有取到应有的作用。                          
    4.检查验收走过场,严重不负责。从审计随机抽查的项目和结果来看，一些工程项目凭肉眼就能看出施工离设计要求甚远，有的项目根本就没有做，但都通过了验收。更不用说检测工程量、勘查隐蔽工程项目了。纯粹是敷衍了事，走形式。
    5.指定委托的中介机构竣工结算审计不到位。委托的中介机构开展竣工结算审计时，没有深入施工现场勘查、复核，也未进行质询，或走马观花，或闭门造车，以致结算书上出现明显的错误或有悖于常识的地方，连根本就没有做的项目都计算了工程量和造价，对偷工减料的项目更不可能核减造价，可以说是极端不负责。
    三、从健全内部控制制度入手，加强国土开发整理项目的管理
    上述分析可以看出，产生问题的原因仅仅只是表面的因素，最根本、深层次的原因还是内部控制制度缺失。没有规矩不成方圆。试想一项工作如果没有完善的内部控制制度可依，怎么去抓管理和监督及再监督，发现了问题又怎样去处理？因此，加强国土开发整理项目的管理工作就应建立和健全以下针对该项目的内部控制制度。
    1.招标投标制度。要针对该项目点多面广、每个标段投资额也不大、技术含量不太高的特点，围绕消除借用资质、围标、转包分包问题，来设计招标投标制度。如：对报名参加投标的施工者（法人或自然人都可以）降低门槛实行项目经理资格审查制，通过了资格审查的即可参加投标；投标时采用所有投标人可参与所有项目投标和逐项目区或逐标段明标明投、明标暗投、摇号中标、现场宣布投标规则等方法确定中标单位，以防止围标串标。规定所有投标人最多可中标几个项目区或标段；对转包分包者有操作性强的处罚规定，诸如经济制裁、限制以后参与投标等。
    2.施工管理制度。这是加强国土开发整理项目管理、保证工程质量的核心措施。重点是：施工材料要求和保证措施；施工质量要求和保证措施，如为保证明渠壁厚达到设计要求100㎜，施工必须采用钢模制等；施工人员要求和保证措施；项目国土管理人员的职责；检查内容、程序和方法；督促整改工程问题的措施；对项目国土管理人员履职的考核与奖惩等。
    3.监理管理制度。该制度的重点是监理合同的内容、签订和执行。监理合同的内容主要是：监理的项目、监理的具体事项和要求、对监理公司和人员的要求、监理工程质量保证措施、监理违约责任及奖惩等。同时，为保证监理到位，应加强监理行为抽查再监督。
    4.工程完工验收制度。该制度包括工程完工验收的条件；验收的内容及质量标准（应以工程设计图、合同、变更签证为主要依据）；验收的方法；验收的参与部门及专业人员（应邀项目当地村组干部、群众代表参加）；验收发现问题的整改及再验收规定；验收合格参与者签字及国土分管领导、管理人员责任追究等。
    5.工程竣工结算审计制度。工程竣工结算审计工作应按规定委托交由审计部门的“国家投资审计监督中心”和财政部门的“投资评审中心”组织进行。特殊情况下委托社会中介机构开展竣工结算审计，则必须签订结算审计合同。该合同的内容主要是：委托审计的项目和内容；委托审计的采用定额和标准；委托审计的具体事项和详细要求（特别要注明必须依据工程设计图、合同、变更签证、完工验收书到项目现场查勘验证后，才能对施工方提交的竣工结算造价进行审计）；委托审计的费用及按审减额奖励细则等。
6.廉洁自律和再监督制度。如同所有工程一样国土开发整理项目也存在腐败的风险，稍不注意就可能发生不廉洁问题，进而出现豆腐渣工程，危害严重。因此要按照中央八项规定、省委“九条规定”和上级反腐倡廉一系列规定制定国土开发整理项目廉洁自律规定，约束管理部门人员的言行，防微杜渐。同时也要制定国土开发整理项目内容再监督细则，由内部监督机构对相关管理部门人员履职和廉洁自律情况实施再监督。（供稿人：胡再正  审稿领导：康海湘）