近年来，本人多次参与实施本级财政预算执行、县市级财政决算及其他财政财务收支、领导干部经济责任等审计项目。在审计实践中，发现财政资金出借日益频繁，借款余额不断增加，部分单位往来款项管理不严，长期未清理等问题。此类问题不仅影响到财政、财务信息的真实性，容易造成管理漏洞，给财政资金安全带来风险，而且会影响到财政国库管理制度执行和预算管理制度改革的深化，亟待加强规范管理。下面，笔者以湘西州部分县市及州直有关单位为例，谈谈自己的看法和建议。

一、存在的主要问题

（一）财政出借资金余额大，影响了财政资金正常拨付

近年来，随着市政基础设施建设规模不断扩大，财政出借资金余额不断增加。如：近期审计的某县财政决算情况，截止2014年末，向多部门出借财政资金余额占当年该县公共财政收入的133%，占当年公共财政支出的29%，较两年前借款余额增长65%，在一定程度上影响了财政资金正常拨付。

（二）管理不到位，往来款项长期未清理

一是财政出借资金底数不清。在对本级预算执行审计和对所辖县市政府财政决算审计时发现，存在财政部门通过财政专户、非税专户、股室专户等多口径出借财政资金现象。其资金主要由领导批条用于计划外基础设施建设项目借款、帮助政府融资平台虚假注资、国有土地筹备、偿还政府债务等，具有一定的随意性。

二是多部门出借专项资金，长期未清理。在实施的某县财政决算审计中，延伸到使用专项资金较多的部门，发现均不同程度的存在出借专项资金、往来款项长期未清理问题。如某县国土收储部门在自身资金来源未列入财政预算，国土收储资金主要依靠财政借款和银行贷款的情况下，向多家市政工程建设部门和行政事业单位出借土地收储资金，形成“三角债”。

（三）核算不规范，部分资产负债反映不实

一是财政收支核算不规范。年末国库将尚未拨付的专项资金虚列支出转入财政专户，来年通过往来科目对外借款，清理回收又不及时，形成长期挂账；部分非税管理局将日常非税收入在往来科目核算，导致实际收支不真实，从中出借大量资金。

二是部门专项收支核算不规范。部分单位将应反映收入的专项资金拨款在往来科目核算，同时在往来科目拨付或预付的工程款长期未结算清理；部分个人欠款长期未催收，形成死帐呆帐。如：出借资金较大的某行政单位，大部分10年前出借的周转金、专项工程款，至今未结算催收。

三是国有资产反映不实，存在风险隐患。部分建设项目或购置资产的资金来源在往来科目核算反映，支出亦挂往来帐，导致其项目或资产已购建完毕并交户使用后无需结转收支，亦不结转固定资产反映，形成大量的帐外资产。如：某县城建投公司（融资平台公司）财政拨入专项资金均通过“其他应付款-财政专项拨款”核算，至2014年末该公司应收应付款余额达数亿元，其中已竣工并交付使用的多个项目，已取得房屋产权证书并在使用中的宾馆、办公楼等多项资产、已取得土地使用证的土地等均在往来科目核算，长期未结转固定资产和无形资产，导致实物资产帐外运行，存在流失风险。

二、问题隐患及主要原因分析

大量出借财政资金，不仅违反国家相关法律法规，也给财政资金安全带来一定的风险隐患。首先通过财政专户出借资金行为增加了财政资金调度上的困难，降低了财政资金的支付能力，影响了财政资金的正常拨付。其次通过财政或部门出借财政资金程序不规范，随意性较大，不仅会造成财政资金被非正常占用，而且严重影响财政资金的使用效率，造成大量的呆坏帐，进而造成国有资产流失。近年来国家多次出台规范地方结余结转资金、国库资金、财政专户资金等管理的相关制度，但财政资金借款余额不断增加，究其原因，主要有以下方面：

（一）财政结存结转资金规模大，提供了出借机会

近年来，实施国库集中支付制度后，大量财政结存结转资金汇集到财政专户，给政府出借财政间歇性资金提供了机会。出借财政资金主要用于为非预算单位拨款及实施计划外建设项目，给今后规范管理带来了一定难度。

（二）监管机制不健全，财政管理难到位

从审计情况来看，政府及财政部门对财政资金出借和往来款项的规范管理重视不够，未建立专门的监督管理制度，未形成借款责任追究机制，导致监管难以到位。地方政府和财政部门在编报本级预算和决算草案时部分项目不够具体，尤其是财政结存结转资金规模及使用情况往往有意回避，导致出借的财政资金在预算外循环，失去人大监督，增加了借款的随意性。部分领导为了追求一时政绩，往往采取临时动议方式，在无资金来源、无项目计划的情况下，临时批条，通过财政垫款突击实施建设工程，形成不规范行为。同时，财政部门对自身出借资金的使用、催收管理不到位，间接造成了单位往来款项管理使用的混乱。

（三）责任意识不强，部门催收管理不到位

部门领导对往来款项的规范管理责任意识不强，缺乏内部约束机制，导致部分领导变更后“新官不理旧账”，使本该处理的一些往来款项得不到及时处理；一些单位把往来款项作为“蓄水池”，有意将应计收入挂往来核算，为今后从中随意开支经费、补助，弥补基建缺口等埋下伏笔。有的财务人员抱着“事不关己高高挂起”的态度，没有及时提醒单位领导清理往来款项，导致往来款项挂账余额越来越大。

 三、对策及建议

为了有效规范财政财务收支行为，提高财政资金使用效益，维护资金安全完整，加强对往来款项的规范管理，建议从以下几方面入手解决。

（一）完善监管机制，约束借款行为

政府及财政部门应当负起财政资金安全使用的主要责任，及时建立和完善监管机制，制定科学的债权债务管理办法，对出借财政资金要实行追踪问效责任管理、借款催收责任管理等制度，严控新增出借财政资金，约束领导批条借款行为。财政部门要严格执行新《预算法》《财政专户管理办法》等法规制度，将出借的财政资金安全运行作为一项重要职责来抓，坚持按照批准的年度预算和用款计划拨款，严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。

（二）加强规范管理，全面清理债权债务

财政部门要切实履行监督管理职责，及时全面清理存量债权债务，依法抓紧向借款单位催款，督促履行还款责任，做好还款计划，对无法收回的要明确核销清算审批程序，确保应收尽收和规范核销管理。要加强对单位往来款项定期检查，对新增的债权无正当理由产生坏帐损失的，要严格追究当事人责任。

（三）加强审计监督，督促规范管理

审计部门及其审计人员，对被审计单位往来款项要纳入审计重点加以关注，促进建章立制，督促规范管理。一是要重点审查出借财政资金内部控制制度是否健全，关注财政部门是否建立借款审批权限、借款偿还及催收责任是否明确、损失浪费有无责任追究，对借款的主体、用途、期限等是否做出限定等。二是要追踪出借财政资金的使用情况，要延伸审计到财政资金的借款单位，追踪资金的实际使用情况及效果，关注是否存在挤占挪用资金、转移套取行为，是否有意通过借款实施计划外项目规避招投标行为，追查有无重大决策失误，形成损失浪费等问题。三是要分析出借财政资金的风险隐患，把握财政部门出借资金的总体规模，关注逾期借款形成的原因，进行纵向和横向的对比分析，判断是否影响正常的预算资金调度、是否存在风险隐患等。