[摘要]改革开放以来，随着我国经济的飞速发展，政府投资项目的建设规模越来越大，投入资金越来越多。如何有效监管政府建设资金的使用并获得最好的经济效益和社会效益，已成为理论界和政府管理部门共同关注和探讨的重要问题。本文以湖南省湘潭市为例，分析当前政府投资审计中存在的问题，并提出了相应的对策及措施。
    [关键词]政府投资  审计  对策

    国家审计监督体系中，政府投资审计一直是占有重要地位的领域之一。为了加强对政府投资的监督管理，提高投资审计质量和效率，2004年4月，湘潭市成立了市国家建设项目审计监督中心，逐步实现了国家审计机关对政府投资项目的全面监督。近年来，湘潭市审计局以健全投资审计工作机制、提高财政资金使用效益作为树立审计权威、强化审计监督的重要手段，取得了显著的经济效益和良好的社会效益。但在具体项目审计实践中，仍存在一些亟待改进的突出问题，笔者就如何化解这些问题，充分发挥审计“免疫系统”功能做了一些思考，以期对促进政府投资审计监督机制不断完善有所借鉴。
    一、湘潭市政府投资审计监督取得的成效及主要做法
    1、湘潭市政府投资审计的现状
    湘潭市国家投资审计自成立审计监督中心以来，经过市审计局、中心两级领导的不懈努力，秉承“创新、务实、提升”的理念，奉行“廉洁、优质、高效”的原则，以对政府投资建设工程项目竣工结算审计为主，积极开展工程项目的财务收支审计、工程预算的审核以及工程项目的跟踪审计，根据市委、政府的要求，2013年成立了征拆审计部，配备了专职审计人员，出台了《湘潭市土地房屋征收补偿资金审计监督办法（试行）》，对全市范围内的征地拆迁补偿资金进行全过程审计监督。
    2、湘潭市政府投资审计取得的成效
    ①积极开展工程结算审计。自中心成立至今，完成工程结算审计项目491个，送审金额108.6亿元，核减39.64亿元，核减率达到36.5%。据初步统计，中心监督审计的国家建设项目投资额占全市同期的34.5%，为国家财政节约了大量建设资金，切实履行了为党和政府守好门、站好岗的职责和使命。
    ②实施工程跟踪审计项目28个，合同金额153.8亿元。采取派人全过程跟踪，撰写跟踪审计日志，现场用相机、手机拍照，对现场签证方式、隐蔽工程、设计重大变更部分及时取证，参加工程有关协商会议，参与有关主材、设备的外出询价工作等多种方法和手段。几年来加强监督的效果明显，降低了工程造价，促进了建设、监理等单位的廉政建设，得到了各单位的充分肯定和好评。
   ③2014年根据政府安排开展市本级征地拆迁补偿资金直审项目8个，送审金额2.6亿元。抽审投融资平台公司项目3个，送审金额1.12亿元；开展了对岳塘区、高新、昭山等下级审计机关项目质量的检查、指导。同时，中心理顺了与市联席会议、市国土局、房产局的关系；建立了定期交流制、项目备案制、社会中介组织招标入围制等较好的方法；组织了一次针对全市征拆工作人员的审计培训；完成了一次关于征拆的课题研讨任务，提交的调研报告被《中国审计报》予以刊登。通过开展征拆审计，促进了市征拆政策执行标准的基本统一。
    ④审计移送处理方面取得重要成绩。一是对市中级人民法院新办公楼工程财务收支审计过程中，根据有关举报发现相关线索，向市纪检监察部门移送，该院原负责人罗某因贪污受贿罪被判刑。二是对违反《湘潭市政府投资建设项目工程造价计价不良行为处理暂行规定》的某施工单位，及时向市住建局进行移送，使该单位及其造价员分别受到记市级、省级一般不良行为各一次，对全市建筑市场各主体的不良计价行为起到了震慑作用。三是多次抽调人员参加市纪委对有关案件的审计查处工作，为案件查处提供了大量线索和财务审查支撑。
    3、主要做法
    ①建章立制。建立健全了各项审计规章、制度，如：工程项目结算审计质量控制制度、工程项目结算审计操作规程、审理对审工作操作规程、审计资料接收管理办法、审计档案管理制度、综合管理制度、廉政规定等一系列内部管理规章制度。
    ②实行严格的绩效考核制度。审理与初审同步进行，推行项目主审（组长）负责制。让审计人员的经济待遇与自己的工作绩效挂起钩来，实行多劳多得的分配格局。
    ③购买中介服务，整合社会审计资源，加强对中介组织的审计监督。2015年起，市政府下拨500万元的专项经费，由市审计局向社会“购买”中介组织参加审计工作。
    ④实行三级复核、集体决策制。坚持所有审计项目均经过三级复核、把关，审计结果必经集体研究、集体讨论、集体定案制度等。10多年来，未发生一起行政复议或行政诉讼纠纷。
    二、政府投资审计存在的主要困难
    1、无论工程结算审计，还是征拆资金、基建项目财务收支审计，均面临两大难题。一是现有审计人员力量不足、不强，且知识结构单一、不合理的问题。二是各参建单位不作为、乱作为，给审计工作带来困难。如建设、设计、监理、工程造价咨询等单位人员在送（初）审前未对签证资料数据的真实性、设计变更通知单的必要性进行细致的复核、把关，以致审计质量和审计效率均有待进一步提高。
    2、征拆补偿标准市、区及园区各不相同，难于统一。人为阻力及风险较大，如征拆机构与征拆户串通一气、资料作假、化整为零、重复计价等。
    3、跟踪审计工作因审计人员精力有限，加上项目建设的复杂性，导致审计难以全面到位。全过程跟踪审计工作的制度化、规范化还有待加强。
    4、审计成果的利用难以突破“瓶颈”，如：招投标方面的问题，建设、监理单位管理不到位，因法律法规的局限对虚假签证的处理处罚不能到位；项目已建成，而建设单位大多属一次性履职，使审计建议难兑现，审计发现的问题及建议难以对建设、施工、监理、工程造价咨询等单位造成震撼，效果弱化等。
    5、审计范围的覆盖还有死角。如水利、国土系统，大型国有企事业单位等。
   6、市财政投资评审中心依据财政部财建[2009]648号文件《财政投资评审管理规定》的规定，也在大力开展政府投资审计，导致财政、审计两家相互争夺项目；部分项目，财政与审计同时介入，造成职责重复、资源浪费。
    7、政府投资项目立项的科学性不够，造成工程建设没有严格按基本建设程序规范操作，人为因素、长官意志、“先做后补”的现象仍然存在，项目变更繁多，审计监督作用发挥难以到位。
    8、与有关部门的横向联动监管机制还待建立。
    三、关于发展政府投资审计的几点思考
    1、调整审计发展方向，科学安排审计结构。一是应适当减少基建投资项目竣工结算审计的数量，按一定比例（如10%-20%）抽查，同时，加大复审市财政评审中心和社会中介组织初审项目力度，更好地体现审计监督的职能，也能减少自身风险。二是强化跟踪审计，加强项目建设的过程监督。完善跟踪审计制度，按照跟踪审计操作规程，主抓重点项目及关键环节，变被动控制为主动控制，变事后控制为事前、事中控制。不断完善跟踪审计资料，让其更好地服务于工程结算审计工作。三是进一步推进决算审计，特别是加大对重大项目及政府重视、群众关注度高项目的决算审计力度，确保财政资金的使用效果和效率，做到专款专用。要逐步将工程的竣工结算和竣工决算紧密结合起来，两者同步进行，一起出具审计报告。并且按照审计署《投资审计法规向导》的指引，按不同责任主体，分门别类列示存在的问题，出具详式审计报告，使其变得丰满、厚实起来，对相关单位能真正起到震慑、警醒作用。四是进一步加大征拆资金的审计力度，促进全市土地房屋征收资金补偿标准统一，防止一高一低、相差太大不公平的问题。
    2、增强审计力量，提升队伍素质。进一步扩编增强力量，面向全国公开招考或从有关单位或现有临聘人员中选调有真才实学的优秀人才，不断充实审计队伍，并且逐年提高他们的经济待遇。每个审计部实行不同专业人员交错搭配，使审计人员有相互学习、锻炼的机会，培养“多面手”。 修改完善绩效考核办法，引入竞争机制，实行项目招标投标制，形成“公平竞争、多劳多得”的格局；建立审计员担任工程项目竣工结算审计主审，参选局年度优秀审计项目及优秀主审的竞争激励机制，让年轻同志多担任项目主审，在实践中锻炼本领、增长才干，使投资审计事业后继有人。
    3、狠抓内部控制，提升审计质量。严格执行多级复核、集体审议制度；严格审计程序，将资料审核和现场勘测紧密结合起来；严格执行绩效考核办法，细化质量、效率的考核指标，确保每个项目的审计质量和审计效率。同时，着手建立和不断完善工程造价信息库，针对不同结构类型、规模的各专业工程建立各自的均价指标数据库，对各种新材料、新工艺、新技术、新设备要定期派人到建材市场、生产厂家去调查，了解其价格信息，及时入库，不断积累经验数据，供审计时参考，增强审计工作的可靠性。
    4、引入中介，合理使用社会资源，使政府投资审计工作扩点拓面。学习、借鉴临近地市审计局的做法，由市财政每年安排一笔审计专项经费，经市审计局采取公开招投标方式统一购买社会信誉好、执业质量高的优秀社会中介组织进行初审，政府审计人员专司复核、监督之职。这样，每年审核、监管的国家建设项目投资额可增大一个数量级，由现在每年的十几亿元增加到一百多亿元。同时，推进建立完善征拆资金审计、全过程跟踪审计及工程结算审计三方面的社会中介组织“入围名单库”，实行包括资质、业绩、廉洁自律等内容的年审制，及时将资信不符的、业绩不佳的及违反廉政纪律的单位和人员清退出去，实行优胜劣汰，做到吐故纳新，不断更新，保持活力。
    5、加强纵向横向联系，强化审计成果运用。建立与纪检监察、工程造价管理等部门的联动监管机制，形成合力，齐抓共管，打击规范高估冒算、弄虚作假等计价不良行为，让有这些行为的施工、建设、监理、造价咨询等单位及时进入建设系统的“黑名单”，遏制建设市场各主体的不良计价行。同时，加大审计力度，深耕细作，对建设过程中存在诸多不规范行为的建设、监理等单位在审计报告中予以充分揭露，对建设、监理、征地拆迁资金管理等单位相关人员的违纪、违法犯罪线索，及时向纪检监察、检察等部门进行移送，取得更大的社会影响，树立政府投资审计的权威地位，发挥更大的作用。（供稿人：王   洪   陈益明   贺   智  审稿领导：康海湘）

参考文献
[1] 何铁军《打造政府投资审计“高速公路”》，2010年6月
[2] 王相江《政府投资审计实现国家治理的途径初探》，2012年4月
[3] 韩明升主编，政府投资建设项目跟踪审计理论与实践[M],中国时代经济出版社,2011年10月
[4] 蒋卫,全程跟踪审计有效控制造价[J],工程造价,2006年2月