通过连续几年对保障性安居工程跟踪审计，笔者发现，在各类保障性住房建设资金中，棚户区改造资金因其涵盖面广、资金量大，最易被混淆甚至挪用，其被侵蚀的形态主要有如下几种：

一是被混同为一般城建资金，大量用于“三改四化”类形象工程。所谓“三改四化”，主要是某些地方政府提出的在一段时间内城市建设的水系改造、棚户区改造、道路改造和美化、亮化、绿化、数字化工程，由于“三改四化”中包含了棚户区改造，因此，地方政府便理所当然地动用中央拨补的棚户区改造资金，把应当用于迁建、维修改造棚户区的资金用于城市道路“白改黑”、临街屋面“黑改白”，虽短时期内改善了城市形象，但严重影响了国家提出的三年之内完成对1400万户棚户区居民住房改造目标的实现。

二是打政策擦边球，把非城市棚户区改造项目纳入棚房区改造计划。在一些地方，把旧城改造、经济开发区或工业集中区土地开发类的拆迁项目，列入城市棚房区改造计划上报，进而将大量的棚户区改造资金用于一般性拆迁。而在一些国有农场、风景管理区，群众居住本来分散，上报计划时，却有意把属于农村危房改造类的项目列为棚改项目，以骗取较高标准的国家补贴资金。

三是移花接木、巧取强占棚户区改造资金。譬如有的地方政府通过与房管部门签订虚假合同的形式，将本来属于国有直管公房的房产出售给政府用于“棚户区搬迁户安置”，套取棚户区改造资金；有的则在一条新开辟的城市主干道旁修建一个棚户区安置点，然后把一整条道路作为棚户区基础设施投入列入棚改支出；有的工矿企业，把棚户区改造项目变项为经济适用房修建，出售收回建设成本后，国家投入的棚改资金便洗成了企业自有资金。

审计发现，在以上情况的背后，这些勤于挤占的地方政府或单位并不是已经真正完成了棚户区改造任务，往往在高楼之后便是成片的黑瓦屋，在陈旧的老场区，几代人还挤在一间几十平米的改良房里。群众们说：街道虽然漂亮了，领导们的面子虽然光鲜了，但老百姓的心窝还是拔凉的!

审计认为出现以上情况的原因如下：

一是地方财力羸弱，预算不足导致挤占挪用。受政绩考核、GDP增长目标的刺激，近些年，各地党政领导都把加大基础建设力度视为一条捷径，但由于地方财力特别是中西部地区财力瘠薄，要搞基本建设，除了举债，便是向国家专项伸手，因此挤占挪用行为便无法避免。

二是政策界定不清晰，留下了打擦边球的空档。由于棚房区改造涉及的面非常之大(既包含城市，也包含工矿企业和农场)，而面临的现状又相当复杂(存在整体拆迁、货币安置、购房安置、功能性改造、完善设施等多种安置需要)，因此，政策文件无法清晰地界定内容和把握标准，地方政府和相关单位在计划申报、项目实施、资金分配时便存在自由空间。

三是成本考虑导致的选择性申报和实施。审计调查分析证实，一些地方政府在申报项目时，首先考虑的是有开发价值的大片区域改造，因为只要有开发商进入就不须承担拆迁成本，还能极大地为被拆迁群众争取到利益，令多方满意。而对小片、零散的棚户区，其房屋由于产权形式复杂、群众期望值高，考虑到成本和投入，政府主动拆建的兴趣就不大。这是导致城市棚户区改造工作无法在短时期圆满成功的重要原因。

四是利益共沾思想导致的虚报冒领。从审计的角度来看，有一些地方，棚户区改造的需求并非十分迫切、棚户区改造的实际任务也只占上报计划的几分之一，但政府领导或单位负责人却热衷于申报计划、获取补贴资金，究其原因，大家都说国家的钱，能喊得来就好，随便用在哪里，对地方和单位都是好事。殊不知，这种小地方小集体心态和行为，已严重侵害了公共财政的公平、节约原则。

针对棚户区改造资金在管理使用过程中存在的问题，笔者认为，应从以下三个方面加以整改和完善。一是进一步强化法纪意识，规范领导行为，对违纪违规行为一定要追回资金、问责到底，确保国家专项资金用在刀刃上；二是完善相应的规章制度，建立一套从项目申报、资金拨付、工程实施到整体评价的责任考核机制，明晰概念，方便操作，让监督有借鉴，定性有抓手；三是要细化工作方法，真正触及民生。如项目计划的申报，负有审核责任的上级部门一定要认真核实，不停留于表面。譬如通过现代GPS技术确定拆迁点的真实性，通过建立完整的数据库分析棚户区改造任务的总量和建设进度等，尽量达到科学化管理目标。

（审批领导:谷素君 供稿人：彭淼）