党的十八大报告提出：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式”。十八届四中全会主要议程之一就是研究全面推进依法治国的重大问题。习近平总书记指出：“任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。”国家审计在依法治国环境下如何推进法治审计，需要我们运用法治思维对国家审计准确定位，分析审计实践与法治审计要求存在的差距，并寻求解决问题的方向和措施，实现审计事业新发展。 

一、以法治思维准确定位国家审计 

法治思维就是按照法治的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式，它是将法律规定、法律知识、法治理念付诸实施的认识过程。以法治思维定位国家审计，要将国家审计置身于整个国家治理体系中来考量，要在依法治国建设法治社会大环境中来细究，定位国家审计法治的环境、状态、水平和效果。 

1.国家治理体系中国家审计定位:经济监督，纠错防弊。 

国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家治理的根本意图是通过不断改良或改革现有国家系统，提高人类社会系统运行的有效性，以此保障国家和人民的整体利益，实现长治久安。治理活动包括过程性治理和结果性治理两个层次的内容，国家治理系统包括决策系统、执行系统和监督系统，三者形成相互联系、相互作用、相互制衡的有机体。国家审计是国家治理体系中重要的监督系统，服务于决策系统，监督执行系统运行情况。国家审计应当以独立性为灵魂，以经济活动为载体，通过对执行系统执行决策系统决策情况的监督，对决策落实过程和结果进行审判，从而对执行系统进行纠错，对决策系统提供建议防弊。重点在审判,目的是纠错防弊。审判的职责是监督执行系统执行经济决策是否到位，有没有脱离决策系统设定的轨道。纠错防弊的职责是纠正偏离设定轨道的行为和结果，深入揭示体制、机制和制度性问题，提出改革体制、健全法制、完善制度、防范风险的建议，为决策系统正确决策提供依据和保障，推动深化改革，推动经济社会健康发展。国家审计在国家治理体系中应当担当“权力运行的‘紧箍咒’、重要的宏观调控工具、深化改革的‘催化剂’”的责任。因此，国家审计在国家治理体系中的定位应当是经济监督，审判经济活动行为、过程和结果，纠错防弊，保障和服务经济发展大局。 

2.依法治国中国家审计定位: 经济“司”法，维护法治。 

依法治国就是依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家，而不是依照个人意志、主张治理国家；要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动统统依照法律进行，而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。依法治国的核心就是有法可依、有法必依、违法必究。依法治国要求国家审计必须依据法律的规定对国有经济活动进行监督，对经济活动的过程和结果必须依照法律的规定进行审判，对违法行为和结果必须按照法律的规定进行纠正和责任追究,在经济监督活动中推动国家立法体系更加完善,实现国家经济活动有法可依。国家审计在依法治国中应当担当“国民经济运行的“卫士”、反腐败的利剑“的责任。因此，依法治国中国家审计定位应当是“司”有关经济活动之法，维护国家法治，保障和服务经济发展大局。 

依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，十八届四中全会提出依法治国的理念，标志着我国即将进入法治社会。法治社会是人类社会文明发展的重要标志，法治社会中一切经济活动的发生均以法律为规范，法有明文要求做到的必须做到，法无明文禁止的不得禁止。因此，法治社会法治思维下的国家审计应当定位为：以经济领域为阵地，对国有经济活动的行为、过程和结果进行审计监督，并以经济活动有关法律法规为依据予以审判，保障国家法律法规的贯彻执行，维护社会经济公平正义秩序，推进国家立法体系更加完善，服务社会经济发展大局。 

二、以法治思维正视审计现状 

审计现实情况与法治社会和依法治国的需求还有一定的差距，表现在审计管理体制刚性不够，审计内部管理机制缺乏应有的活力。 

（一）审计管理体制刚性不够 

1.审计独立性没有得到根本保障。 

一是审计职权重叠。国家审计机关既是行政执行部门又是经济监督部门，游离于行政执行和经济监督两条轨道上，拥有双重身份，管不了的事情被迫管，管得了的事情管不到位。二是职责交叉。审计既承担行政职责，又担负“司”法职责，不该做的事情要求做，该做的事情做不好。由于职权重叠、职责交叉，国家审计与被审计监督的对象同处执行系统之内，成为政府的内部审计，其人、财、物、事权容易受制于其他部门和个人，审计地位难以超脱，审计独立性受到重大影响。 

2.基层审计机关管辖权受到限制。 

现行审计体制按财政财务隶属关系或者国有资产监督管理关系划分审计管辖权，属地在地方但由中央、省属部门垂直管理的行政事业单位和企业，地方审计机关没有审计管辖权而无法实施审计，上级审计机关又因审计力量不足无暇顾及，致使地方上部分中央省属单位得不到监督，审计监督出现盲区，审计全覆盖得不到保障。加之这些单位各项待遇明显高于地方，一些财经违规现象时有耳闻，地方出现追风攀比现象，严重影响社会风气，审计公平正义得不到彰显。    

3.审计对象受到“身份”制约。 

民营经济已成为社会主义市场经济中重要组成部分，为我国社会经济发展作出了巨大贡献。民营经济逐步涉足一些事关国计民生的公益事业，国家对民营经济的发展也给予了政策支持和资金支持，民营经济在国有经济活动领域将承担越来越重要的义务和责任。因此，对民营经济执行国家政策和使用财政资金的情况进行审计监督成为必要。现行审计体制审计对象局限于国有“身份”，忽略了对民营经济的审计监督，致使少数不法民营企业钻国家经济政策空子，骗取国家财政资金，产生社会不公和出现严重腐败，扰乱市场经济秩序，影响整体民营经济正常发展， 

4.审计审理权没有得到充分实现。 

现行审计体制审计处理是一种行政处理而非司法处理，刚性小、力度弱，审计审理权得不到充分实现。一是审计处理依据受到限制。现行处理依据仅局限于财政财务法律法规，一些经济违法违规行为和后果审计无权直接处理而只能移交主管部门处理，由于各种原因，移送结果往往不了了之。二是处理手段处于弱势，处理结果得不到完全落实。审计取证和审计调查不具有强制手段，审计取证难，审计查处问题深度不够；审计处理只有经济处罚权，没有直接追究责任权，即使移送相关部门追究责任人责任，移送文书也只是一种行政建议文书而不具有法定效力，责任往往落实追究不了，审计执行难，审计力度不够。 

（二）审计内部管理机制缺乏活力 

1.审计业务管理机制缺乏效力 

现行业务模式按经济性质分类实行条块监督，其实质是一种行政管理模式，影响监督效力。审计谁、审计什么、怎么审、谁来审、谁处理、谁执行等事项一直是由对口管理的审计业务部门各自决策，这种“一竿子插到底”的管理模式，从内控机制和作业方式上，始终没有跳出“人治”的范畴。审计业务环节过多，现场审计不深不透，部门人员标准不一，处理处罚自由裁量权过大，审计查出的问题得不到彻底整改，审计建议得不到充分采纳，移送事项得不到应有的回音，审计成果得不到理想的运用。业务部门和审计组审计权力过度集中，缺少必要的内部制衡机制，增加了审计风险和廉政建设的压力。 

2.审计队伍管理机制缺乏动力 

审计人员实行混合管理，技术人员和行政工作人员未进行分类管理。受单位编制影响，适合从事审计工作的高素质技术人员得不到及时补充，造成审计一线人员短缺、年龄老化，不利于审计事业。技术人员等同于行管人员管理，没有体现职业特点，在工资待遇和晋职晋级方面二者没有区别，在选拔机制和激励措施方面没有更多地关注技术人员，技术人员价值得不到应有的体现，审计队伍动力不够。 

3.审计能力提升机制缺乏功力 

提升审计能力的途径在于提升审计软实力，现行审计机制在提升审计软实力方面基本功力不够。一是没有建立一套完整的学习培训常规机制，理论、业务学习和技能培训无规可依；二是没有建立系统的审计技术应用机制，审计新技术熟练掌握和普及应用无章可循；三是审计机关上下协调没有建立一套行之有效的工作机制，行业审计、规模审计临时动议多、组织方式方法变化大，无式可遵。审计能力提升机制随意性大、变化快，缺乏基本功力。 

4.审计成果综合运用机制缺乏合力 

现行审计体制在审计成果运用方面缺乏一套完整有效的协作配合机制，审计成果利用未能体现合力。一是审计部门对内没有建立成果综合机制对审计结果进行分析、综合，内部部门之间配合意识不强，导致审计成果立意不准、不深、价值不高；二是审计部门对外没有建立成果输送和反馈机制，与相关部门协调不力，导致审计成果输送渠道不畅、反馈效果不佳。审计成果综合和运用由于机制不顺，未能发挥应有的合力。 

三、运用法治思维推进审计改革创新 

运用法治思维推进审计改革创新,首先要明确审计有法可依,确保违法必究,即审计依据法律授权监督谁？监督什么？如何监督？监督结果如何？其次要确保审计有法必依，“司”法必严，即审计监督如何做到以法律为准绳，不徇私、不枉法，保证审计监督到位。这些需要我们对现行审计管理体制和内部管理机制进行积极探索和改革创新，以适应法治社会市场经济体制的需要。 

（一）改革审计管理体制，确保依法行审 

审计管理体制是指法律对国家审计的授权，它决定审计主体地位、审计监督范围和内容以及审计监督效力。改革审计管理体制，应当从审计“司”法体系、审计审理体制和审计保障体制三个方面进行改革创新，确保审计在法治轨道上依法行审。 

1.建立和完善审计“司”法体系。 

一是国家审计机构应当“上位”。要用法治思维转变审计理念，理顺审计职权和职责的对应关系，改国家审计机构由行政执法部门为审计“司”法执法部门，提升国家审计为独立的国家机构，将国家审计上升为与法院、检察院同等地位。二是审计监督对象必须“扩围”。首先是扩大基层审计机关监督范围的管辖权，改基层审计机关审计管辖权由财政财务隶属关系或者国有资产监督管理关系管辖为属地审计机关管辖；其次是对公共资金（包括财政公共资金，集体、社团组织资金）的审计监督，应当以资金的性质来确定审计监督对象，凡是公共资金涉及的领域和对象，单位不分国有、民营性质，个人不论公职、私人身份，均应接受审计监督。三是审计“司”法依据需要“增容”。审计监督依据不能仅仅局限于财政财务法律法规，而应当是所有与经济活动有关的规范经济行为的法律法规。 

2.完善审计审理体制。 

审计处理包括审计定性、审计结论和审计执行等系列环节。现行审计处理机制为行政处理模式，处理力度小，执行难度大，要改审计处理为审计审理，将审计处理由行政处理转变为司法处理，让审计审理具有法定执行力。完善审计处理体制首先要赋予审计法定审理权。要通过国家立法明确审计审理权,审理权包括对经济活动或经济行为运行情况的是非判定权,对违规经济行为的纠正权,对发生违规经济行为责任人的责任追究权。审计审理权通过对经济活动或经济行为运行情况的是非判定、违规纠正、责任追究最终得以实现。其次审计程序和文书要法定化。现行审计程序要进行必要的简化，对审计进点、审计取证、审计结论等审计程序要通过立法法定化，强化审计“司”法程序的严肃性和权威性。现行审计文书要进行必要的规范，对审计通知书、审计报告、审计决定、移送书、建议函等审计文书也要通过立法法定化，强化审计“司”法文书的严肃性和权威性。 

3.建立独立的审计经费预算制度。 

审计经费列入国家预算，直接由中央财政拨给，通过立法赋予审计统一的财政控制权和物资调配权，实行审计经费财政单列，经费由中央财政负担。由国家审计署根据全国各级审计机关的实际需要拟制财政预算，由全国人大审议、批准审计年度预算计划，从中央财政统一拨归国家审计署，再由国家审计署下拨和监督使用，以充分保证基层审计机关工作经费。审计机关实行独立的审计经费预算，有利于审计独立行使审理权，不受地方干涉支配；有利于审计公平公正的实现和防止审计腐败的产生。 

（二）创新审计内部管理机制，依法治审 

审计内部管理机制是指国家审计根据法律的授权，如何充分履行经济监督职责，它决定审计监督的效能。创新审计内部管理机制，应当从审计业务管理机制、队伍建设管理机制、审计工作方式管理机制、审计信息化技术应用管理机制、审计成果运用机制等五个方面进行创新，焕发机制活力，确保审计在法治轨道上依法治审。 

1.创新审计业务管理机制，实行审计业务四分离。 

改革现行业务管理机制按经济性质分行业实施审计监督的格局，按照审计固有的属性和工作特点实行审计业务四分离，将审计职能划分为审计计划、审计实施、审计审理、审计执行四项权能，将与审计业务有关的内设机构划分成相应的综合计划类、审计查证类、审计审理类、审计执行类等四类部门，建立起各部门之间互相监督、互相制约、协作配合的审计业务管理模式。综合计划部门制订中长期审计项目规划和短期年度审计项目计划，确保审计计划科学性、全面性。审计业务部门根据审计计划安排实施项目审计、开展审计查证并作出初步审计结论，确保审计问题真实、完整、准确。审理部门对初步审计结论进行全面审理，并作出最终审计结论，确保审计定性准确、程序和结论合法。执行部门根据审计结论跟踪督促整改落实，确保审计结论执行到位。审计“四分离”有利于加强审计监督力度和审计机关的廉政建设，有利于整合审计资源、提高审计工作效率，有利于统一审计执法尺度、提高审计的影响力。 

2.创新审计队伍建设管理机制。 

审计队伍建设是搞好审计事业的保证，创新队伍建设管理机制的根本目是激发审计人员活力。首先要建立人员分类管理机制，将审计机关人员实行技术人员与行政工作人员分类管理，建立技术人员经常性晋职晋级机制。其次要建立业务培训机制，将常规学习和专项技能培训相结合，将日常学习和阶段培训相结合，建立审计人员第二学历教育、职称考试培训和应用技术能力提高的学习培训机制。三是要建立业务能力提升机制，建立审计干部专家库，实行审计实务导师制，以骨干带新兵,提升干部整体业务水平。四是要建立人员激励机制，建立干部个人业绩档案，作为提拔使用干部的依据，五是要完善干部交流制，对审计干部任职时间和岗位作出规定，实行领导岗位异地交流和重要岗位定期交流，多地区多岗位锻炼审计干部。 

3.创新审计工作方式管理机制。 

审计工作方式方法决定审计监督的效率和效果，要结合审计业务的特点，创新审计工作方式方法。一是创新审计计划管理。要本着“全面覆盖、动态调整、突出重点、消除盲点”的原则，科学制定审计对象分年度审计计划，兼顾不同年度项目计划的前后延续性，做到规划有序、操作可行、相对稳定、前后衔接、上下互补。要组织开展审计对象大普查，建立健全审计监督对象基本情况信息数据库，大力推行审计对象分类管理，探索建立短期、中期和长期审计计划的平衡机制，分步骤、分层次、分阶段、有重点地实现审计监督对象全覆盖。二是创新审计项目管理。根据项目规模大小、难易程度科学制定审计项目完成时间，实行审计项目限时办结。以审计项目为核算单元，以现场审计工作日为计算单位，以工作日所需经费为核算内容，实行审计项目审计成本定额管理，审计成本核算到项目到审计组成员。创新审计项目管理，能够提高审计工作效率，节约经费开支，确保高效从审。三是创新审计资源整合方法。积极探索从内涵上统筹整合审计人力资源，实现审计人力资源在不同专业、不同项目、不同层级之间的优化配置。要充分整合各方审计资源，形成以国家审计为主导、社会审计和内部审计为重要组成部分的审计监督大格局。通过购买社会审计服务，扩大社会中介组织参与“协审”的范围。进一步加强对内审工作的指导，合理利用内部审计成果，充分发挥内部审计在审计监督全覆盖中的补充作用。四是完善审计组织方式。进一步完善“上审下”、“交叉审”、“一拖N”等多“兵种”、大“兵团”、合成式的审计组织工作机制，切实提升审计工作质量。 

4.创新审计技术应用管理机制。 

审计信息化技术应用是提升审计监督能力的重要途径，不发展信息化，审计事业就没有出路。一是要继续推进金审工程硬件建设，实现全面应用计算机审计管理系统、普及推广计算机现场审计实施系统，进一步提升审计信息化技术在审计工作中的应用水平。二是要不断完善审计信息化技术应用激励和考核机制，出台规定对审计项目应用信息化技术进行考评和奖励。三是要加强信息化建设和应用的经验总结，及时总结各专业审计领域的计算机审计思路、审计模式、实施方法及组织方式，为全面推广审计技术应用提供理论基础和实务指南。 

5.创新审计成果运用机制。 

审计成果是审计工作的结晶，全面总结和充分运用审计成果，有利于提高审计工作的权威和影响。一是建立成果综合机制。要设立专门机构对审计结果进行综合分析，确定责任部门和协作部门，明确各部门职责，对项目审计结果进行横向和纵向综合分析，形成审计成果。二是健全审计成果运用和反馈机制。要从审计成果运用原则、程序、内容上明确相关部门的权限与职责，对审计成果运用的方式、要求、反馈、责任追究等方面作出明确统一的规定，使审计成果运用有章可循、有规可依。三是建立审计成果传导机制。要明确规定审计成果报送途径和公布渠道，切实发挥审计要情、审计公告、审计信息和审计简报的作用，通过不同渠道向不同阶层全面传导审计成果，满足社会各阶层对审计情况的知情权，切实发挥审计成果时效。（供稿人 何军霆  审批人 杨如松）