一、前言 

行政审批改革是党的十八届四中全会确定的主要任务，党中央和国务院高度重视，推进的力度、改革的广度和深度都十分巨大。其中的建设项目行政审批改革又格外受到社会的广泛关注和期待，其涉及面广、影响也很大。克强总理强调：“涉及到生命安全、工程质量、环境保护的决不能手软，但如果有些项目只是因为程序没走完、手续没办全，就要求停工，这也不尽合理。要看到，一些审批制度本身就不科学，上项目不需要盖那么多章、花那么长时间。”因此，建设项目行政审批改革迫在眉睫。 

而人防部门关于结合民用建筑防空地下室建设的审批无疑也是改革的范围，如何精简，本文试图努力作些探索。 

二、现状 

《人民防空法》规定，民用建筑应建设防空地下室，湖南地方性法规规定有五种情形经批准可以不建防空地下室，但必须按面积缴纳人防工程异地建设费，株洲市的收费标准为70元/㎡。而结合民用建筑建设防空地下室的，按国家人防办文件规定，地方人防部门进行初步设计审查并出具意见（即审批）、施工图设计审查批准、人防施工监督手续备案办理、组织人防工程专项竣工验收并出具认可文件等审批环节；涉及相关中介服务的情况是：人防部门对设计单位、审图机构和监理单位民用建筑防空地下室的资格进行发证审查管理，同时对从业人员进行培训考核发证。 

目前，结合民用建筑修建防空地下室的建设管理中，人防部门的管理程序、中介机构的审批管理与住建部门的民用建筑建设审批管理方法步骤程序完全一样，且并行。由于结合建设的防空地下室本身就是民用建筑整体的一部分，处在地基和建筑基础之上，主体建筑之下，其结构是不可分割的。建设业主单位为了审批多头跑，程序复杂。审批花的时间也明显增加，造成建设周期长、行政效率低下。同时，由于审批事项层次多，也存在较多权力寻租机会。 

在精简行政审批、减少前置审批的大背景下，结合民用建筑修建防空地下室的审批应当进行改革。 

三、单建式人防工程和结建式防空地下室的区别 

结建式防空地下室是结合民用建筑建设的防空地下室的简称。结建式和单建式防空地下室在结构、所有权、用途、设计规范和保密要求上都是不同的。单建式防空地下室结构独立，产权属人防部门代表国家所有，其用途是人民防空的专门需要，其设计规范和整个设计、建设、使用都需要保密。而结建式防空地下室其结构与民用建筑一体化不可分割，产权社会化或私有，用途多为民用停车等，只是战时由人防部门统筹安排调度使用，其设计规范和整个设计、建设和使用都没有纳入国家秘密的保密范围，实际上保密的难度也相当大，也可以说无法保密。因此，从单建式和结建式防空地下室的区别来看，应实行差别化管理。 

四、通过审计发现结建式防空地下室审批存在的主要问题 

按照国务院《关于加强审计工作的意见》的审计监督全覆盖和克强总理强调的“审计和财政部门要抓紧清理建设项目行政审批那些不合理的制度和规则”的指示精神，株洲市审计局开展了专项审计调查，发现的主要问题有： 

1.审批环节多：是否建防空地下室需审批，结建式人防地下室初步设计评审、审查意见书（审批），施工图设计审查、批准，施工监督备案、防空地下室竣工专项验收、发出验收认定书、竣工图备案等多个环节。 

2.审查审批耗时长：人防地下室审查审批的每一个环节都是住建部门同类审查审批的前置条件，没有人防部门的审批（意见书、备案意见、认定书等）住建部门无法开展同阶段的审查审批等工作，给建设项目增加了更长的审批时间。 

3.中介机构重叠发证限制市场竞争：在住建部门核发资格证书的基础上，人防部门再对建筑设计、审图、监理等中介机构核发相关人员资格证书以及中介机构从事地下人防工程从业资格证书，没有其资格证的中介机构不能从事防空地下室的设计、审图和监理工作。而我国人防法规定民用建筑都要建设防空地下室，导致没有取得人防部门发资格证书的从业单位在市场竞争中处于劣势，甚至有的项目建筑设计和防空地下室的设计分两个机构进行，致使业主协调难甚至脱节。而人防审图机构在很长一段时间内只有省人防办下设的一个机构，近来全省有两家审图机构拿到了人防工程审图资格，但至审计时止，在株洲市建设的防空地下室全部都是省人防办所属机构审图的，有典型的“红顶”中介迹象。 

4.人防部门相关人员利用审查和验收牟利。审计发现，人防地下室设计、审查和验收一般都是由人防部门的专家和相关人员参加，他们都会收受每个项目500元左右的评审等费用。按此标准测算，相关人员每年可得上万元甚至更多的收入。我们在对其他审批部门的审计中也发现此类问题，某审批部门一审批科人员一年在一个中介机构的服务审查中收受的专家审查费超过6万元。这也可能就是基层机关不愿进行审批改革、放弃权利的动因之一。 

5.人防异地建设费收缴和审批设置重复。湖南省实施人防法的办法规定：民用建筑符合五种情况需报人防部门批准可以不建防空地下室，但必须缴纳异地建设费。而该办法规定的五种情形，如基础承台埋深不足3米、地下管网线复杂、地质情况特殊等，这些都是可以采取工程措施克服的，只是要增加点投资而已。审计发现，2014年共呈报 个项目，审批 个项目，这也给不想建防空地下室的业主单位有寻求照顾的机会。 

6.审批环节多监管难到位，权力寻租的空间大。基层审批机关相关人员由于拥有审批大权，项目业主单位为求早日过关，请吃请玩请游和送礼送红包的情况时有发生，人防部门的审批环节多，也很难独善其身。同时，结建式防空地下室与消防设施不一样，不打仗就不可能暴露其问题，在这种监管难到位的情况下，权力寻租的可能性就会更大。 

五、株洲市建设项目行政审批的积极探索 

由于建设项目行政审批前置多，株洲市从2015年6月起进行了改革试点。具体做法是：工可的前置审批原则上并入工可一起研究，合并审查批准；建筑设计文件的审批由住建局牵头组织、相关部门参加审查，由住建部门一家审批，将相关专项设计文件送各主管部门备案，工程的竣工验收也由住建部门牵头组织、各相关部门参加合并验收，由住建部门一家出具认可文件送相关部门备案。由于建筑的相关设计规范（地震、人防、消防、防雷等），都是住建部单独或联合发行的，设计审批和竣工验收由住建部门一家牵头十分合理，验收结果送各相关部门备案同时还具备了监督的功能，形成了权力的相互制约，完善了监督机制。 

　　由于地方一级职权的限制，受到上级相关行业主管部门的干预，加上相关法规及上一级的规范性文件、部门规章没有修改，株洲市的改革试点也遇到了许多的困难，但初步成效已经十分明显，社会认可度很高。 

六、民用建筑的防空地下室建设审批改革的建议 

鉴于结建式防空地下室与民用建筑本身的一体性、设计规范都是由住建部颁发，设计审批、施工监理、竣工验收又与住建部门的审批等重复，又缺少部门间相互协作和监督机制。因此，建议民用建筑的防空地下室建设审批改革的思路是：人防部门参与其设计审查和竣工验收，住建部门统一审批设计和签发验收合格单，资料送人防部门备案、监督和进行战备管理，具体建议如下： 

1.取消是否建设防空地下室审批，由业主单位选择建设还是缴纳异地建设费，且异地建设费由财政部门统一收取。    

2.民用建筑防空地下室的设计、审图、监理等中介机构放开，统一采用住建部门核发资格的建筑设计、审图、监理中介机构。 

3.初步设计文件和施工图设计文件由住建部门牵头组织审查、人防部门人员参与并负责防空地下室部分的审查，由住建部门批准后，送人防部门备案。 

4.防空地下室的施工监督备案手续合并到住建部门的质量安全监督部门统一办理备案手续。 

5.防空地下室的竣工验收与建筑主体工程一体，由住建部门牵头组织，人防部门参加，验收合格由住建部门一家签发合格文书，相关资料报人防部门备案、监督和战备管理。 

七、结语： 

通过上述改革，既能极大地精简了建设项目的审批事项，缩短审批时间，又能保证结建式防空地下室的依法依规建设和战备管理，特别是人防参与、住建合并审批、人防幕后监督的机制能有效地防止权力寻租现象的发生。通过改革，必将有力地推进项目投资建设进程，促进经济稳定发展，又能确保防空地下室在人防部门的监督下依法建设。 

（供稿人：株洲市审计局党组书记、局长  刘方）