刘方    李秀娟

【摘要】地主政府平台公司，是地方政府举借债务的主要承载者，对地方政府平台公司的审计，有利于全面、客观地看待地方政府债务规模及偿债资金来源。本文从湖南省株洲市的政府平台公司的审计，探索从资产评估、债务偿还、土地开发、投资建设等方面全面地核实一个平台公司的整体情况，并对平台公司提出了评价指标，较全面地探讨了对地方政府平台公司的审计方法。

【关健词】平台公司 审计方法 资产核实 债务偿还 评价指标

近年来，随着地方政府债务规模的不断扩大，其偿债风险也越来越受到广泛关注，地方政府既想了解各融资平台公司的真实的债务规模及其偿债能力，又担心按现行的法律法规和政策制度，各平台公司不能继续融资，出现断水断粮局面，甚至破产清算，影响政府声誉和稳定局面。一怕搞不清，担心后果严重；二怕难搞清，担心办法不优；三怕搞清楚，担心各平台公司破产风险。因而，审计既要弄清各地方政府平台公司真实的资产和债务情况，又要替政府排忧解难，提出解决办法来。本文通过对地方政府平台公司审计方法的探讨，从资产分类、债务偿还、财政拨款及经营状况、公共消耗支出情况、土地资源开发和项目投资建设情况等方面对平台公司审计进行了解剖和分析，并对平台公司的评价考核提出了七个指标。

一、地方政府融资平台公司的概念、作用及现状

地方政府平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。地方政府平台公司可分为两大类：（1）承担公益性项目投资、融资、建设、运营业务的融资平台公司；（2）承担非公益性项目融资任务的融资平台公司。融资平台公司可以较有效地配置资源，提高政府资源的整合和利用效率，促进经济增长，同时加大基础设施建设，改善民生，促进城乡一体化，有利于创建和谐社会。

由于我国税收的绝大部分是集中在中央，地方政府的可用财力非常有限，地方政府既要发展，又要改善民生，提高人民的生活水平和居住环境，必须实施积极的财政政策来推进基础设施建设，而民生工程的资金，也是中央财政安排部分资金，更多地是靠地方政府自筹和配套，资金怎么落实，主要是通过平台公司融资。因此，平台公司是地方政府积极财政政策的落实者、助推者和放大镜。

由于平台公司是由各级政府出资设立的，以划拨土地、股权、债券、税费返还、特许经营权等资产（其中主要是通过划拨土地），组成一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业，这些国有企业实际上由政府控制。地方政府平台公司，既是公共财政的范畴，也具有政策性金融的性质。其举借的银行贷款、发行的企业债券等，是政府按照信用原则筹集和运用资金，也要遵循信用准则，有借有还，偿本付息。由于平台公司具有的特殊政府背景，使其比较容易获得银行贷款和发行债券，但其债务也实质上成为了地方政府债务。

二、审计融资平台公司的框架设计

地方政府平台公司是我国经济发展特定阶段的产物，是普遍存在的现象。目前对平台公司的全面审计还未有一套完整、客观的审计方法，因此，本文从实际出发，认为要弄清楚地方政府平台公司的真实情况，需从以下8个方面着手，即：资产的情况、债务及偿还来源情况、经营状况、各级财政支持情况、公共消耗支出情况、资源和土地开发情况、项目建设情况、评价指标体系情况等.

三、平台公司审计需突破传统审计方法的制约

地方政府平台公司不同于一般的国有独资或控股企业，它是以政府信用为支撑，以实施政府政策为目标，直接或间接地有偿筹集资金，将资金投向急需发展的领域、行业和项目等。因此，对政府平台公司的审计不同于传统的审计方法，特别是对其资产的界定将严重影响公司的正常运行。

在市场经济条件下，公司资产的权利须是通过交易的权利，而交易权构成现代产权的重要内容和基本属性，那么产权的运动在法律形式上必然是以契约来组织的，对于地方政府或其授权部门通过正式文件，约定将土地、房屋、特许经营权划拨至平台公司，在市场经济条件下，公司拥有对这些资产的支配权、占有权、使用权等权能，并不一定有所有权，但仍是公司的资产。政府将部分优质资源注入到平台公司中，包括土地使用权、特许经营权等，通过有资质的评估公司评估后，列入公司资产，实现资源资产化，进一步推动公共资源配置市场化。

通过加强资源整合和利用，充分挖掘各项目的资本化运作能力，使其成为公司新的增长点，创造新的市场价值，把政府掌控的重要资源转化为政府掌控的战略资本，把改制、破产企业的剩余资源等有效整合起来，转化为可持续增值的资本，引导企业资源向基础设施、民生工程聚集。使资产资本化，提高国有资本放大功能，实现保值增值。

各平台公司要转变重投资运营、轻资本运作，重组资源资产，多方融资合作，推动公司跨越式发展。拓宽项目融资渠道，采取银行贷款、信托借款、公司债券、中期票据、短期融资、超短期融资、私募（PPIN）、基金、企业债券、融资租赁、PPP等融资方式，并寻找新的融资方式以降低债务成本，大力发展和利用资本市场扩大融资规模。使资本证券化，实现融资多元化、发展规模化、运营市场化。

四、平台公司审计原则和方法

1、资产情况

由于平台公司的资产主要是由政府拨款和划拨土地、房屋及特许经营权的评估价值等组成，审计人员从归避审计风险，和有利于公司长远发展、便于融资的角度出发，以平台公司的资产最后能否用于公司清算以偿还其债务为原则，来确定其是否属于资产范畴，如果公司的帐面资产，从法律程序上讲，可以用于公司最后的债务偿还，则认定其为公司的资产，若不能用于公司最后的债务偿还，则不属于公司的资产，需剔除。审计人员根据融资平台公司的实际情况，将资产划分为以下六个方面进行核实。即：土地资产；货币及实物资产 ；经营产品；特许经营权；应收款；在建工程等六个方面。

（1）土地资产。一般地方政府平台公司的土地来源分为两种：一种是政府在公司成立时作为资本金划拨的，以中介机构评估价作无形资产——土地使用权，又可分为有所有权有使用权、有所有权无使用权、无所有权无使用权（即名义资产）；另一种是控规土地，即为平衡公益建设项目资金缺口而给的划拨用地，一般企业会进行开发，在报表中一般体现为存货，在会计科目中一般列“开发成本——一级土地开发成本”等。审计时要分清土地使用权获取类型，一般分为出让（分招标、挂牌、拍卖、协议四种方式）、转让、划拨三种方式。

因此，我们可将土地资产分为以下六种： ①已发证已报批拆迁的土地；②已发证未报批拆迁的土地；③未发证已报批拆迁的土地；④未发证未报批拆迁的土地；⑤有土地证无控制权的土地；⑥无土地证无控制权的土地。

政府在公司成立时作为注册资本划拨的，分有土地证的划拨土地（评估作价后一般列入“实收资本”中），没有土地证的划拨土地（评估作价后一般列“资本公积”中），这两种地，会计作帐借方一般列“无形资产—土地使用权”。这种土地，有的融资平台公司有可能作长期投资入股子公司，但在合并报表中仍会体现为土地，在审计子公司时可上下联动，与集团公司长期股权投资帐进行比对，双方金额必须一致。同时要核实土地有无进行摊销、摊销的真实、合法性，一般评估值列资本金中，摊销后的价值在资产中体现，二者之间存在着摊销的差价。

政府划拨的配套用地，即控规土地，一般分以下4种类型，即有证的已办理报批拆迁的土地、有证的未办理报批拆迁的土地、无证的已办理报批拆迁的土地、无证的未报批未拆迁的土地。以上土地一般是以中介公司的评估价值入帐的，已办理报批拆迁的土地，属公司的真实资产，未办理报批拆迁的，由于公司未投入资金进行开发，其土地价值不能体现，按评估值入帐属公司未开发的土地资产。

根据《湖南省株洲市人民政府办公室关于进一步规范市本级国有土地使用权出让成本支出管理的通知》的规定，土地报批税费包括:耕地占用税、耕地开垦费、社会保障费、新增建设用地有偿使用费、防洪保安资金、植被恢复费、新菜地建设基金、林地评估费、（社会保障费、用地管理费）、其他费用等，审计中可以通过控规土地交费情况进行核实。

（2）货币及实物资产。可将其分为四类进行核实，即：货币资金、有全部产权资产、有产权无控制权资产、无产权无控制权资产。

实物资产包括货币资产、房屋、办公设备、车辆等，其中货币资产、办公设备、车辆只要产权属公司所有，一般审计中对银行存款可通过检查银行对账单与银行存款日记帐核实，办公设备、车辆等可通过公司固定资产台帐进行抽查核实。房屋一般可分为有产权有控制权、有产权无控制权、无产权无控制权三类，对于有产权有控制权的，属公司真实资产，无控制权的，属公司名义资产。同时审计中应核实房屋折旧的真实性，一般作为评估的房屋，其评估价列在资本金中，评估价剔除折旧值后的净值列固定资产，二者有差异，审计中应注意，否则最后核资产负债表时会不平。

（3）经营产品。主要核算平台公司的“开发成本——房屋开发成本”、“可供出售的金融资产”、“以公允价值计量且其变动计入当期损益的金融资产”、“持有至到期投资” 等会计科目的核算内容，即审核公司购买的理财产品(包括随时可出售或固定期限的理财产品等）、可随时转让的对外投资、开发房屋情况等。一般可分为三类：房产开发、可供出售的金融资产、购买的理财产品。

（4）特许经营权。一般是政府给融资平台公司注入资本金的一种重要方式，通过对特许经营权的评估来增加公司的资本公积。一般帐面列无形资产和资本公积，其帐面价值包括评估值和发生的成本。审计中应关注评估价值与其真实收益的配比性，分析未产生效益的原因，审核有无特许经营权转移出去的现象，这样的资产应剔除。评估特许经营权，主要是看能否给公司带来收益，并且超出一般公司的获利水平，独占性或垄断性往往成了鉴别某项权利是否属特许经营权无形资产的最终条件。公司一般有将特许经营权作长期股权投资子公司的情况，但在合并报表中会体现，审计时不能只看集团公司的帐，还要核实相关子公司，要综合起来一起看，否则容易漏掉。

（5）应收款：主要核实因虚列收入导致的虚增应收款，资产减少未冲减实收资本而挂应收款等。应将虚列收入等不属于应收款的部分剔除，重点要核实虚列收入同时结转了成本税金冲减应收款（这部分主要是土地挂牌后财政返回给公司之间的差价部分，公司将挂牌价作收入，财政返回差价部分作税款同时冲“应收款—财政局”）部分，需调增应收款。

（6）在建工程：主要核实在建工程的真实性、完整性情况。一般可分已完工项目未结转仍挂在建工程和未完工项目两部分。审计中应重点核实工程的完工进度情况，工程若完工，核查是否全部结转成本，若未全部结转（一般列在建工程），核实未结转成本金额；核实各工程项目投资支出情况，特别是建设项目的土地报批费用明细、征地拆迁费、利息等融资成本支付情况；审计中要分清楚公益项目还是经营项目，若是公益项目，有无政府配套资源（如控规土地等）作为建设项目的补偿资金来源，核实政府拨款或回购资金情况。

2、负债及债务偿还情况

（1）核实融资来源情况：核实公司成立以来的累计融资额及至2014年末的融资余额，按融资来源分，此融资额不仅包括银行贷款、信托公司和其他单位的付息借款、还包括公司债券、中期票据、短期融资、超短期融资、私募（PPIN）、基金、企业债券、融资租赁、PPP等融资方式，审计时按债权人名称、债务合同用途、实际用途、贷款金额、贷款时间、贷款期限、已还本金额及还款时间、年贷款利率、累计支付融资成本（含利息和各类财务费用、咨询费等）、至2014年末的贷款本金、担保单位、贷款单位等一一列出。核实时，应分清贷款的用途，是平整土地的贷款、项目贷款、还是流动资金贷款等。同时由于贷款中有借有还，审计时重点关注每笔贷款本金还款时间及金额，以便计算平均融资成本率。

(2)按年度分清各年贷款金额，以贷款金额为权数计算平均贷款年限；同时按融资类型分清各贷款的融资成本率。

(3)核实偿还债务资金来源情况：根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）文件规定：“债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。”审计人员根据上述规定和本地融资平台公司实际情况，计算核实各项目承担的债务额，分四大类，即：无收益的公益项目，需财政资金偿还；有收益的公益项目，公司扣除财政拨款或政府回购收入后的净投资，需经营收入偿还；纯经营性项目，需公司经营收入偿还；其他项目，如已移交给上级部门或其他单位的工程建设项目，需向被移交单位索回公司的投资支出额。须分别计算各项目投资总额、扣除财政拨项目资金后为核定的项目债务额，然后计算各项目的期间费用分摊额和已完工公益项目利息分摊额，三者之和为各项目应分摊债务，即各项目作为资金来源应负担的债务。此分摊的债务与2015年末核定的债务是不同概念，因分摊的债务额不含融资后存在银行未使用的部分，同时此分摊债务中将支付的利息在已完工公益项目中进行了二次分配，并将期间费用进行了分摊。

公司的资金开支除了期间费用（指企业本期发生不能直接或间接计入营业成本，而是直接计入当期损益的各项费用，包括管理费用、财务费用、销售费用）外，其余用于项目建设、土地开发、特许经营权支出等，而发生的期间费用是为公司的各项建设服务的，因而应将各建设和经营项目作为期间费用的偿还资金来源，将期间费用分摊至各建设和经营项目之中，即投资建设、土地开发、特许经营权利用项目等之中。

无收入的已完工公益项目，已竣工并移交给政府，如果政府回购(或拨款)未达到工程投资额，则投资与回购（或拨款）之间的差额，平台公司仍要支付银行利息，而此时利息不能列入已完工项目成本，不能进行资本化，而是列入其他经营建设项目中或财务费用中，而这部分利息需要政府财政资金偿还。同时，由于政府拨入的资本金是项目建设的资金来源之一，而资本金是不需支付利息的，因此需将资本金在工程项目核定的债务基础上，进行折算，即将政府投入的所有货币资本金与核定债务进行比较。审计时可通过下表进行核实：

     计算公式：

核定项目债务=投资总额-财政拨项目资金

期间费用分摊金额=各项目投资额*期间费用分摊比例

期间费用分摊比例=（管理费用+财务费用+销售费用-市财政拨其他资金）/∑各项投资总额

已完工项目利息分摊=已完工的无收益的各公益项目核定的债务*平均融资成本率* 完工项目完工日至2015年末的时间*（1-政府拨入的货币资本金/∑核定的各项目债务额）

 市财政拨其他资金是指除市财政拨项目资金和资本金外的资金。 

 财政拨项目资金包括省部级拨项目资金和市本级拨项目资金。            

(4)核实公司对外担保借款情况：检查公司对外担保是否履行规定的决策和审批程序，是否按规定进行保证、抵押和质押，有无违反程序担保以及承担连带责任问题；有无因经济担保造成损失等问题；是否存在违规出借资金问题，有无因出借资金本息难以收回造成损失等问题。

    3、经营收支及财政拨款情况

(1)财政拨款情况：分市财政拨款（包括拨付资本金、拨项目资金、拨其他资金等）和省部级财政拨款（主要是项目资金）两类，按计划拨款金额和实际拨款金额分别核实，查有无资金未到位现象。

核实累计拨款金额，其中省部级拨款金额、市级拨款金额，市级拨款来源有的是市财政直接拨款、有的是相关行政部门拨款，应核清楚，一并汇总为市级拨款之中。因此审计中不仅要核实实收资本、资本公积、各项收入（主营业务收入、其他业务收入、补贴收入、营业外收入）、还要核实与相关行政单位往来情况。审计中应特别注意，政府给各融资平台公司的各项支持政策，特别是市政府以土地或其他资源挂牌出让，财政返还给公司的收益，若有政策规定其挂牌收益为政府给公司的注册资本金，则财政与公司清算时应作为财政拨入资本金。审计时还应注意财政回购公益项目情况，若是无收益的纯公益项目，此回购收入应计算为财政拨款之中，同时查实财政拨款资金是否完全到位，若只是停留在协议之中，未拨付到位，则此回购列收入是虚假收入。

（2）经营收支情况：按土地经营收入（出让金返还）、特许经营权收入、其他经营收入分类，分别核实其收入、成本税金及毛利情况。可真实有效地描述控规土地地产生的效益、特许经营权收益及公司实际经营产生的效益。

（3）核实公司对外投资及效益情况：检查公司重大投资项目安排是否合法合规，是否贯彻国家重大方针政策和决策部署；是否履行规定的决策和审批程序，有无简化决策程序、领导个人决策或经过有效决策和审批程序的项目存在执行不到位的情况；投资项目是否按照市委、市政府的布署，按期保质完成；投资项目是否取得了预期效果，是否存在重大损失浪费等问题。

(4)检查公司资金的内部运作情况：核实资金有无挪用，有无造成损失；核实公司与外单位的合资合作等重大资本运作事项是否履行规定的决策和审批程序，是否按规定经过社会中介机构评估和政府主管部门批准确认。审查有无经济担保、待决诉讼、应收票据贴现等经济纠纷导致的潜在损失。

4、上缴税费情况：审核公司每年上缴财政收入及纳税情况，并分别列出；审计公司有无虚列收入，造成帐面经营收入及利润总额，计算其流转税及企业所得税，这中间包含税收风险；审核公司上缴财政情况，包括非税收入、政府调节基金等。

5、公共消耗支出情况：公共消耗支出主要指融资平台公司所有管理费用，包括：母公司与子公司的管理费用，土地开发中产生的项目管理费用、工程投资中产生的项目建设单位管理费用。

核实历年管理费用明细情况，特别是基本工资、社会保障费、福利费、车辆使用费、招待费、办公费、出国出境费、会议费、培训费、差旅费等，并计算出所占比例，同时要与市国资委每年下达的指标进行核实，核实每年管理费用有无超支；核实工程建设中项目建设单位管理费明细情况及比例，检查有无超列、业务招待费是否超标情况（业务招待费不得超过建设单位管理费总额的10%），按照《基本建设财务管理规定》（财建【2002】394号）第21条、22条文件核对；核实土地开发中发生的管理费支出明细情况及比例。将以上三项实际发生的管理费用汇总，并计算出所有明细所占总金额的比例。

6、控规土地情况：按控规土地和项目用地分类，分别核实土地面积、已报批的土地面积和费用、已征拆的土地面积和费用、已挂牌出让的土地面积和价款。

核实政府划拨控规土地总数及用途情况；核实已报批数情况，其中：公用设施各项目用地及金额，经营性土地各项目用地及金额、控规土地数及金额；核实已征地拆迁土地情况，其中：公用设施各项目用地及金额，经营性土地各项目用地及金额、控规土地数及金额；核实已出让土地总数、分块情况、面积、收入（挂牌收入、实际收入）、成本、利润等。

7、 项目投资建设情况：核实立项时的批准时间、建设规模、投资规模、资金来源；核实可研时的批准时间、工程规模、投资估算规模、资金来源；核实设计时的批准时间、投资概算、概算不超过估算的10%的情况；核实财评时间、施工图预算及招标上限值；核实招标时间、招标方式、中标单位、中标合同金额；核实施工时的开工时间、完工时间、工期等、征地拆迁支出；核实设计变更审批和财评、变更签证增加情况；核实已完工程量、已支付工程款及未完工程量、未支付工程款；核实超概算重新审批情况及增加资金的来源；核实结算时资金到位、结算审核审计、结算情况等。通过以上审核，落实建设项目个数，已完工、在建、未完工项目的个数，资金筹集金额，资金来源，完成投资额等情况。

8、核实公司内部控制制度情况：

（1）检查公司内部控制制度，如检查公司财务管理、经济业务管理、薪酬与业绩考核管理、内部审计监督等制度是否建立、健全、有效，公司有无制订长远规划和年度计划。

（2）检查公司执行内部控制制度情况，检查公司上述内部控制制度的执行情况，检查集团公司对所属子公司经济业务管控能力的高低，工程项目目标任务的完成情况。

     五、融资平台公司的评价指标体系

1、资产负债率=负债总额÷资产总额；

2、平均融资成本率=所占用贷款当期实际发生的利息之和÷所占用贷款本金加权平均数；

所占用贷款本金加权平均数=∑（所占用的每笔贷款*每笔贷款占用的时间/会计期间涵盖的时间）

3、合同平均贷款年限=∑（每笔合同贷款金额*贷款年限）÷∑(每笔合同贷款金额）

4、期间（管理）费用分摊率=（管理费用+财务费用+销售费用-市财政拨其他资金）/各项投资总额

5、项目平均超概算率：将每个项目超概算情况进行平均。

6、已完工项目建设单位管理费用超支（或节约）率：

7、经营项目年投资收益率=经营项目年利润总额÷经营项目投资总额

审计人员通过对融资平台公司以上资产的情况、债务及偿还来源情况、经营状况、财政支持情况、资源和土地开发情况、项目建设情况、公共消耗支出情况、评估指标体系情况等的核实，能够全面了解公司整体情况，为地方政府融资平台公司更好地发展提供参考，便于市领导决策。