土地开发整理是落实耕地保护的重要手段。在耕地保护形势日益严峻、粮食生产安全风险日益凸显的今天，实施土地开发整理项目对科学有效开发利用土地资源、严守耕地红线、确保粮食安全，发挥着越来越重要的作用。在近年的政府审计实践中，土地开发整理项目审计已成为资源环境审计的重要内容。
    一、我国土地开发整理政策背景及要求
    随着我国工业化、城市化和现代化进程的不断加快，人地矛盾日益突出。“合理利用土地、保护耕地”已成为我国社会主义现代化建设中的一项基本国策。1997年4月发布的《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，第一次提出了“耕地占补平衡”的概念，即非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。1998年，“耕地占补平衡”被写入《土地管理法》，此后“耕地占补平衡”有了法律保障，成为了我国保护耕地的一项基本制度。
    进行土地开发整理是落实耕地占补平衡政策的重要手段。土地开发整理是指依据土地利用总体规划和土地开发整理规划，对荒地、盐碱地、滩涂、空闲地等宜农未利用的土地进行开发利用；对在生产建设过程中压占、挖损、污染、破坏的土地和风沙、洪灾、滑坡等自然灾害损毁的土地进行复垦；对农村地区林、田、路、渠等进行综合整治。通过土地开发整理，可以增加耕地面积、恢复土地可利用功能、提高耕地综合生产能力。与土地开发整理的3种类型相对应，土地开发整理项目分为土地开发项目、土地复垦项目、土地综合整治项目3种类型。
    迄今为止，国家层面尚未就土地开发整理工作专门立法，目前与土地开发整理工作相关的法律条文只有《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第四十一条：“国家鼓励土地整理。县、乡镇人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生存环境。地方各级人民政府应当釆取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”
    二、土地开发整理项目审计重点与方法
    （一）应着力关注土地开发整理政策落实情况。
    一是关注土地利用总体规划和土地开发整理规划落实情况。应按照土地开发整理项目政策文件的相关规定，对土地开发整理项目的合法性、合理性进行审计，要严格审查土地开发整理项目的审批流程、规划设计、项目实施和检查验收等环节，判断项目是否严格依据土地利用总体规划和土地开发整理规划来实施。重点审查荒山、荒地、荒滩等的开发，是否依法办理审批手续，是否存在先开发、后审批的情况，是否存在占用自然保护地、林地等情况。
    二是关注土地开发整理项目管理制度落实情况。重点审查项目储备库的建设是否依据项目管理有关要求，进行了项目可行性研究和论证。审查项目是否严格按照批准的项目计划实施，有无擅自变更项目建设地点和施工单位、大量减少实际工程量和建设内容、随意调整土地平整区域和施工设计、降低工程质量和改变投资额度等行为。还应关注土地开发整理项目的质量管理情况，审查项目实施后补充的耕地质量与占用的耕地质量是否相当，是否存在后期管护不到位导致补充的耕地质量不佳等情况。
    三是关注土地开发整理项目绩效目标落实情况。要关注项目的实施是否落实生态文明建设要求，是否有利于优化城乡用地结构布局，是否有利于促进新型城镇化发展和美丽乡村建设，是否切实维护农村集体经济组织和农民合法权益，是否达到生态效益、社会效益与经济效益相统一等。
    （二）应重点加大土地开发整理项目资金审计力度。
    一是重点关注土地开发整理项目预算编制、执行与招投标情况。项目预算编制、执行与招投标阶段是确保工程质量的关键环节，预算编制是确定项目资金的重要依据。在预算编制方面，审计人员应重点审查预算是否存在缺项、漏项和重项，主要材料的单价来源依据是否真实合理等情况。在预算执行方面，要严格审查各项工程建设和相关工作费用是否严格按照批准的预算内容及控制额度执行，有关预算调整事项是否办理了批准手续，是否存在先调概后审批，是否存在自行改变预算内容、扩大支出范围、提高预算标准，是否存在将预算资金用于其他无关项目等问题。招投标阶段方面，要重点审查项目招投标程序是否规范到位，是否通过公开招投标选取施工方，招标方式和组织形式是否合法，投标人的资质、条件是否符合规定，招标文件的编制是否完整，是否存在将一个项目化整为零或其他规避招标的行为，是否存在招标走过场、围标串标等违法情况。
    二是重点关注土地开发整理项目资金管理及使用情况。保障资金使用安全、合理、合法是审计监督的重中之重，应对资金来源的合理性、合法性和完整性进行审查。不管是中央财政拨款，还是地方自筹、以及其他形式来源的资金，都要求项目单位对资金实行专户储存、单独建账、专款专项专用。应重点审查实施单位资金管理制度是否健全，资金到位是否及时，内部控制是否严密，资金使用是否符合要求，是否存在截留、挪用、挤占项目资金等问题。
    三是重点关注土地开发整理项目竣工验收情况。竣工验收是对整个土地开发整理项目实施情况及效果的全面验收。审计人员应对项目竣工决算的真实性、准确性和合法性进行审计。要严格审查土地开发整理项目竣工报告、竣工决算报告及审计报告等，重点对隐蔽工程的验收流程是否符合规定，工程质量是否符合标准，是否存在偷工减料等情况进行审计。要审查项目是否全面按照批准的设计完成了建设任务、已建成工程的数量及质量、土地开发整理建设规模、新增耕地面积是否达到计划指标，审查项目建设前后各类土地面积及变化情况，审查土地权属调整方案是否落实，地籍变更登记是否到位等情况。
    （三）应充分利用地理信息技术等数据分析手段。
    土地开发整理项目有着范围广、分布散、数据量大等特点，这就意味着进行土地开发整理项目审计时需要查看更多的资料和图纸，审计人员可以充分利用地理信息技术等数据分析手段，让土地开发整理项目审计更加直观高效。审计人员可以按照“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式，加强相关数据的采集和分析，通过对比项目开始前后的卫星图斑，筛查疑点、实地取证、追踪落实，核查弄虚作假套取资金等问题。首先，对土地开发整理项目进行数据收集与整理、遥感信息提取，快速发现土地现状及动态变化状况；然后，利用地理信息系统软件对遥感解译数据、控制性规划指标数据、工程项目数据等进行处理，将处理后的数据进行空间叠加分析，利用遥感影像数据，对相关信息进行提取，对项目的空间位置、面积、工作量完成情况进行重点核查。其后，将信息提取结果与被审计单位提供的数据或资料进行对比分析，可以发现项目在管理、监督、决策等方面存在的疑似问题和漏洞。最后，对合法图斑进行排除后，将最新遥感影像、疑似问题线索图斑和其他辅助信息上图，利用GPS定位技术，对疑似问题线索图斑进行现场核实、实地取证。（何跃先、杨琪 ）