——2011年7月25日在省第十一届人大常委会

第二十三次会议上

省审计厅厅长  唐会忠

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    我受省人民政府委托，向省人大常委会报告2010年度省级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

    根据《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》的规定，省审计厅对2010年度省级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。具体审计了省财政厅、省发改委、省高级人民法院、省经信委、省公安厅、省卫生厅、省人社厅、省国土资源厅、省国资委、省地税局、省广电局、省新闻出版局、省农办、省移民局、省乡镇企业局15个部门，并根据财政资金流向，延伸审计了有关单位。今年的审计工作，紧紧围绕“科学发展、富民强省”主题，紧扣“加快转变经济发展方式”主线，注重加强对重点部门、重点项目、重点资金、重点领域的审计监督，把握整体性，关注宏观性，突出建设性，努力在推动“四化两型”建设，推进服务政府、法治政府、责任政府和廉洁政府建设等方面发挥积极作用。

    2010年，在省委、省政府的正确领导下，我省经济社会发展持续向好，呈现经济快速增长、结构不断优化、效益明显提升、民生持续改善、社会和谐稳定的良好态势。省级预算执行和其他财政收支情况总体较好，省本级财政总收入完成499.5亿元，为预算的103.7%，比上年增长15.4%，其中一般预算收入完成194.67亿元，完成年初预算的103％，比上年增长10.7％；省本级财政支出488.07亿元，比上年增长12.5%。

    ——认真贯彻中央宏观调控政策，推动经济平稳较快发展。面对复杂多变的经济形势，省政府及有关部门始终把促进经济平稳较快发展作为首要任务，切实加强宏观调控，积极扩大有效投资，注重发挥政府投资对经济增长的拉动作用。同时，积极争取国家扩大内需政策支持。2010年，我省中央转移支付收入1609.27亿元，较上年增长17.1%。其中：返还性补助收入和一般性转移支付补助收入903.27亿元，较上年增长13.1%；中央专项补助收入706亿元，较上年增长22.7%。

    ——着力优化财政支出结构，民生等重点支出得到较好保障。2010年，我省加大了对民生改善、公共服务和欠发达地区的投入力度。全省教育、科技、文化体育、卫生医疗、社会保障与就业、环境保护、农林水事务、城乡社区事务等直接关系民生的支出达1736.82亿元，较上年增长20.2%，占全省财政支出64.3%。同时，注重推动公共财政服务均等化，在有效增强县市支出保障能力的同时，加大对老、少、边、穷、库等经济欠发达地区的扶持力度，着力提高基层和欠发达地区的公共服务能力。全年省财政补助市州1346.05亿元，较上年增长17.2%。

    ——切实深化财政管理体制改革，财政精细化管理逐步推进。财政“省直管县”改革取得新的突破，省以下财政管理体制更加完善，激发了县市活力。2010年，财政省直管的79个县市完成财政总收入455亿元，较上年增长23.6%。同时，切实推进财政精细化管理。通过开展非税收入成本核定和部门预算项目库建设，进一步细化了预算编制；通过开展部分专项资金项目评审结果网上公示，进一步增强了项目支出预算的准确性和科学性；通过制定财政支出绩效评价管理办法等多项措施，并加大对财政资金追踪问效力度，进一步促进提高了财政资金使用效益。

    ——不断完善相关制度规定，部门预算执行和财务管理逐步规范。各部门各单位针对以前年度审计指出的问题，按照省政府的部署和要求，积极采纳审计建议，不断完善相关制度规定，加强内部管理，严格依法行政，自觉接受监督，理财水平不断提高。

    但审计也发现，省级预算执行和其他财政收支中还存在一些违纪违规和管理不规范问题，影响了相关政策措施的实施效果，以及财政资金和国有资产的安全完整。　　 

    一、省级财政管理审计情况

    2010年，省级地方收入较年初预算超收5.67亿元，其中：有专门用途的行政事业性收费和专项收入等非税收入超收4.17亿元，税收收入等可用财力超收1.5亿元。可用财力超收部分，安排用于发放城乡低保、农村五保户、家庭经济困难大学生的临时生活补贴1.1亿元，改善各类学校办学条件0.4亿元。中央代我省发行地方政府债券89亿元，比去年新增7亿元，其中转贷市县43亿元、省级安排46亿元。省级部分全部用于中央扩大内需投资项目和重大公共基础设施建设，其中保障性安居工程支出5.4亿元、农业基础设施建设支出8.6亿元、社会事业及政法等基础设施建设支出18.2亿元、环保及交通等基础设施建设支出13.8亿元。

    本次省级财政管理审计，重点关注了收入组织、资金分配、下达及投向等方面的情况，发现存在以下问题：

    （一）财政收入未及时征缴到位

    重点抽查了地方税收、非税收入等征缴情况，发现部分财政收入未及时征缴到位。

    1.未按规定及时足额征收房地产行业税收。一是未及时足额征收营业税。抽查长沙市地税局所属雨花、岳麓、开福和天心4个分局负责征管的5家房地产企业，发现未及时足额征收营业税及附加4662万元，占当年应申报入库营业税及附加10983万元的42.4%。二是未对管辖范围内房地产项目实施土地增值税清算政策。抽查7个项目，4个已达到清算条件的项目不实施清算将造成漏征税收2395万元。

    2.省非税收入征收管理局未将非税收入汇缴户以前年度下级上解分成收入3036.42万元及时上缴国库。

    3.市县少缴农业土地开发资金和矿产资源补偿费。审计抽查发现，湘潭等3市本级及冷水江等3县市2009年、2010年申报土地出让面积不实，致使省财政少收农业土地开发资金2480.23万元；怀化等2市本级及宁乡等7市县2009年、2010年少划缴上级财政矿产资源补偿费2192.45万元。

    4. 五强溪、洪江、皂市和株洲航电枢纽4个水库业主欠缴库区淹没补偿费4556万元。

    5.11个市州中级人民法院少缴诉讼费省级统筹198.36万元。

    （二）年初预算不够细化

    省本级财政年初安排部门预算434.56亿元，其中57个预算部门系统财务安排109.49亿元，没有明确具体项目和单位，占部门预算总额的25.1%。

    （三）投资计划下达不及时，项目资金安排欠规范

    省发改委未将预算内基建投资计划253332万元及时下达，影响资金使用效益。对申报条件不完备、前期工作准备不足、当年不具备开工条件的14个项目，安排预算内投资23538.6万元，造成资金闲置。其中计划投资1200万元的水箱铜生产线由于生产技术条件不完备、成本过高等原因，项目已不具备投资条件。

    （四）银行账户管理不够规范

    1．国企改革等13个财政专户未按要求合并，其中2010年新开设2个账户。

    2．国库集中支付核算监管不力，部分预算单位存在年终从基本账户向特设账户转移资金的问题。如省广电局从国库支付应由特设账户支出的“村村通”省级配套资金等，致使留存在特设账户的712.94万元脱离财政预算监管。

    （五）省高新技术产业发展引导资金使用和项目管理欠规范

    高新技术产业发展引导资金是省政府设置用于扶持高新技术产业化发展项目的财政专项资金，由省高新技术产业发展领导小组在湖南财信投资控股有限责任公司设立专项账户，实行专项管理，资金有偿使用。1999年至2002年，省财政共安排引导资金10.9亿元。主要投向：湖南省信息产业发展专项资金和创业投资引导基金2亿元，湖南省信息产业集团和中科软件集团资本金注入1.4亿元，其余用于委托贷款，2010年末资金余额1.12亿元。该项资金安排和使用，一是少数项目筛选审核不严，形成资金损失。高新技术产业发展引导资金项目主管部门2002年至2007年审批同意破产核销的16个委托贷款项目，有10个项目单位在贷款到期后申请破产，项目的选择没有体现引导资金“保值增值、滚动发展”的要求。二是部分资金使用效益较差，资金逾期率较高。截至2010年12月底，应回收到期本息15.71亿元，实际回收7.48亿元，逾期8.23亿元，扣除企业破产应核销本息1.18亿元，逾期率为44.9%，其中逾期3年以上的本金4.68亿元。

    二、部门预算执行审计情况

    本次预算执行审计，重点审计了15个部门的预算执行情况，根据财政资金流向延伸审计了268个单位。主要发现以下问题：

    （一）预算编制不够完整和细化，结余结转较多

    此次审计的15个部门，有5个部门预算编制不完整，1.91亿元未纳入预算管理；12个部门预算编制不细化，需要进行二次分配的资金达58.27亿元；15个部门年终结余资金达3.84亿元。

    1.省新闻出版局未将湖南出版集团、新闻出版总署等单位资助和拨付的755.06万元纳入预算管理；省高速公路管理局未将还贷性高速公路服务区经营收入分成、沿线广告收入6725.41万元纳入部门预算。

    2.省卫生厅等5个单位系统财务或机关财务资金结余达28566.48万元，其中3个单位共11679.78万元未纳入预算管理。

    3.省国土资源厅等2个单位年初部门预算中共297791.67万元未细化到具体项目和单位。

    4.省广电局机关2009年实际支出713.32万元，编列2010年公用支出预算1844.10万元，当年实际支出826.06万元，执行率仅44.8%。

    （二）专项资金分配和使用不够规范

    此类问题涉及金额7.91亿元。

    1.省乡镇企业局等4个单位超范围分配专项资金1724万元；省经信委等2个单位未按要求建立项目库分配专项资金共70937万元。

    2.省农办等5个单位共挤占专项资金1767.84万元，用于基本支出或工作经费。

    3.抽查沅陵县、安化县移民局专项资金使用情况，发现挤占挪用移民专项资金2182.32万元用于弥补移民工作经费等。

    4.抽查14个市州、80个县市区农村能源办2006年至2008年沼气池建设情况，发现重复申报沼气池数量28177个，涉及农村能源专项资金2556.47万元，占同期全省申报完成数的6.1%。

    （三）基层医疗卫生体系建设不规范，设备采购存在不足

    抽查株洲市、衡阳市、岳阳市2009年至2010年基层医疗卫生体系建设情况，发现31个县级医院、乡镇卫生院以及社区卫生服务中心建设项目中，有18个项目存在未按要求及时开工、擅自扩大建设规模、未按规定标准进行建设等问题；抽查10个基层医疗单位医疗机构设备发放、管理和使用情况，发现8个单位存在设备性能落后、技术含量不高等问题，有的由于基层医疗卫生单位缺乏专业操作人员，造成设备闲置未用。

    （四）财务和资产管理不规范

    此类问题涉及金额2.91亿元。

    1.原省劳动厅等3个单位未将新增固定资产26647.07万元转入固定资产进行核算。

    2．省人社厅所属的省人事考试院考试中心，现金支付考点劳务费、巡考费等共计422.73万元。省交警总队应拨长沙市交警支队的考场租赁费等经费1443.25万元未拨付，而是在账上列支长沙市交警支队日常支出，致使该项资金脱离了长沙市财政国库集中支付的监督管理。

    3．省移民局2009年、2010年违规在淹没补偿费专户往来科目中列收列支以前年度应收回的周转金623.5万元，未实行“收支两条线”管理。

    三、重点工程审计情况

    （一）中央扩大内需项目及资金审计调查。为了促进中央扩内需政策的贯彻落实，省审计厅对2008年11月至2010年8月中央安排我省的四批扩大内需投资项目及资金开展了审计调查，重点抽查了衡阳、郴州、娄底、邵阳、湘潭、怀化6市的128个项目。截至2010年8月底，128个项目计划总投资40.04亿元，实际到位资金31.75亿元，资金到位率79.3％。总体来看，衡阳等6市均按省委、省政府的要求，成立了扩大内需项目实施领导小组，在投资立项、项目资金管理以及建立责任考核机制等方面采取了一些有效措施。各地扩内需资金投入后，在拉动投资、促进产业结构调整以及改善民生等方面，取得了较为明显的效果。抽查的项目，在组织项目实施和资金管理使用等方面，也存在一些问题：如有5个项目虚报或重复申报，取得政府投资补贴资金1212万元；12个项目涉及资金2614万元至2010年8月尚未开工建设；49个项目未按期完工；18个项目涉及资金8589万元没有执行招投标规定；5个项目挤占挪用项目资金1254万元；1个项目涉嫌私分项目资金923万元（已由省纪委立案查处）等。

    （二）在建高速公路跟踪审计。根据省政府安排，省审计厅组织力量对政府投资建设的29条高速公路实施了全过程跟踪审计，并围绕高速公路征地拆迁等相关事项开展了审计调查。发现的主要问题：一是高速公路管理和服务设施用地规模及建设面积普遍超过批复的设计控制指标，变更设计重复征地，造成土地闲置。二是部分项目公司未对勘察设计、质量检测等技术服务类部分项目实行招投标。随机抽查5个项目公司，发现应招标未招标的合同金额达2.17亿元。三是项目公司无依据在土建施工合同中增列监理工程师驻地建设专项暂定金，增加工程成本。抽查27条高速公路项目公司，共列该专项暂定金3.8亿元。抽查其中11个项目公司专项暂定金使用情况，大部分已计入工程价款，由项目公司统筹使用，主要用于车辆购置与运行费用等。四是部分市州征拆指挥部未严格执行有关征地拆迁补偿政策。自2009年6月对高速公路开展跟踪审计以来，累计以“跟踪审计意见单”的形式向相关项目公司和施工单位提出审计建议950条，审计核减节约建设资金13.45亿元。

    （三）对口支援理县灾后恢复重建跟踪审计。省审计厅自2008年6月至2011年3月，对我省对口支援理县灾后恢复重建资金的管理使用情况进行了跟踪审计。截至2011年3月31日，我省累计投入资金20.39亿元，其中：“交钥匙”项目投入15.47亿元，“交支票”项目投入4.74亿元，直接支出各类帮扶服务费用1824.11万元。我省援建的9大类38项共计99个子项目，于2010年10月整体竣工并交付使用，实现了党中央、国务院提出的“三年任务两年内基本完成”的目标，理县的基础设施、教育文化、医疗卫生等生产生活条件发生了巨大变化，当地干部群众认为我省对口援建将理县的发展至少整体向前推进了20年。除个别建设项目存在损失浪费现象、个别“交支票”项目未严格按程序建设、少数施工企业多报结算价款等问题外，未发现其他重大违纪违规问题。审计核减工程结算资金5.34亿元，并提出了做好援建项目扫尾工作、督促理县做好“交支票”项目竣工决算的建议。

    四、民生资金审计情况

    （一）退耕还林专项资金审计。对32个县（市、区）2006年至2009年退耕还林专项资金的分配、管理、使用情况进行了审计。总体上看，退耕还林资金的投入，在改善生态环境、促进农村经济发展和增加农民收入等方面取得了明显效果。但审计也发现了以下问题：一是部分承包大户采取不正当手段，低价承租农户退耕还林地，共取得补助资金1188.17万元，导致这一部分资金没有惠及到农户。二是部分巩固退耕还林成果项目规划设计不合理，工程质量差，实施不规范，专项资金没有发挥出应有效益。三是专项资金管理使用不规范，有14个县（市、区）发改、林业部门及乡镇林业站采取截留收入、虚列支出、扩大补助范围等方式套取4434万元私设“小金库”；有25个县（市、区）自定项目违规收费9850万元；有30个县（市、区）挤占挪用专项资金13626万元；有13个县（市、区）滞留专项资金10236万元。审计提出了进一步完善退耕还林专项资金管理办法等建议。

    （二）就业专项资金审计。对长沙、怀化、永州3市和浏阳、醴陵、汩罗、辰溪4县市2008年至2009年就业专项资金和农村劳动力转移培训阳光工程资金的筹集、管理和使用情况进行了审计。主要发现以下问题：一是挤占挪用就业资金 8633万元。二是虚报冒领就业资金200万元。三是超标准超范围支付使用就业资金8158万元。四是就业政策导向作用没有得到有效发挥，就业培训效果不佳。针对上述问题，审计提出了进一步完善就业培训政策、整合培训资源、加大地方财力投入、抓好就业专项资金监管、构建全省就业资金管理信息网络等审计建议。

     （三）中小学校舍安全工程专项审计。根据审计署的统一部署，省审计厅组织全省审计机关，对我省中小学校舍安全工程的实施情况进行了专项审计。我省校安工程2009年5月启动以来，总体上进展较为顺利，取得了阶段性成果，大批中小学生陆续受惠。截至2010年9月，已累计筹集资金54.16亿元，开工重建和加固项目4579个计面积375.39万平方米，占规划面积的20.7%。但审计也发现以下问题：一是县级配套资金不到位。按规划要求2009年至2010年全省县级财政应配套46.93亿元，至2010年9月，实际配套18.56亿元，欠配套28.37亿元。二是部分中小学校存在安全隐患。有113个项目未经验收或验收手续不全就投入使用，建筑面积11.87万平方米。三是部分中小学校资产闲置及资产权属不明。通过教育布局调整后撤并的农村小学、教学点资产闲置较为普遍。由于大部分农村学校建设用地属集体土地，学校不能取得土地使用权证和房产所有权证，且教育法、物权法及相关政策对农村学校资产产权缺乏明确规定，导致资产归属不明，闲置资产的处置难度大。针对上述问题，审计提出了采取有力措施加快校安工程建设进度、组织相关部门对正在使用的校舍进行安全检查等建议。

    五、地方政府性债务审计情况

    按照国务院的要求和审计署的统一部署，以“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”为原则，审计署驻长沙特派办对省本级和长沙市本级，省审计厅组织全省审计机关对13个市州本级和122个县市区本级的政府性债务进行了审计。此次审计涉及1775个政府部门和机构、308个融资平台公司、8608个其他单位、23461个项目和55285笔债务。审计的重点内容是政府负有偿还责任的债务，同时对债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他相关债务进行了审计。审计的重点年度是我省债务发生的起始年、1997年、1998年、2002年和2007年至2010年8个年度。

    审计结果表明，我省政府性债务最早发生在1979年，截至2010年末，全省政府性债务余额共计4286.78亿元，省市县三级分别为1357.99亿元、1641.05亿元、1287.74亿元。其中：政府负有偿还责任的债务2042.34亿元，占47.6%，政府负有担保责任的债务818.32亿元，占19.1%，其他相关债务1426.12亿元，占33.3%。从债务举借主体看，主要是融资平台公司、政府部门及机构；从债务资金来源看，主要是银行贷款；从债务用途类别看，债务主要为公益性项目债务；从债务资金投向看，主要是市政建设。偿债高峰期为2011年至2013年，需偿还1182.44亿元。

    从审计情况看，政府性债务为扩大投资、改善基础设施条件、推动经济社会发展发挥了积极作用。一是为全省基础设施投资提供资金支持，促进经济平稳快速发展。截至2010年末省、市、县三级投入债务余额达4200多亿元，有效应对了国际金融危机，“十一五”期间全省累计完成全社会固定资产投资超过3万亿元，投资对经济增长的贡献率达58.7%。二是推进了民生改善、社会事业发展和生态建设。截至2010年末，全省各级投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水等民生方面的债务余额达506.55亿元，投入工业、生态建设等领域的债务余额达108.21亿元，有力地促进了社会事业发展，推动了生态环境改善和经济发展方式转变。三是推动了各地城市基础设施和交通网络建设的发展。截至2010年末，全省各级政府投入市政建设、土地储备和交通运输等方面的债务余额达2895.73亿元，有效地促进了城市化进程，改善了道路交通基础设施。

    审计也发现，我省在政府性债务的举借和管理等方面还存在一些问题：

    一是政府负有偿还责任的债务，有的地方偿债能力不足，债务偿还对土地出让收入依赖较高。2010年，我省政府负有偿还责任的债务，债务率为53.1%，与全国平均水平大体相当；偿债率为8.8%，低于多数国家确定的20%偿债率控制标准。但个别市县债务率较高，偿债能力不足。1个市本级和3个县市区债务率高于100%，2个市本级和12个县市区偿债率高于20%。同时，偿债来源对土地出让收入依赖度较高。2010年末，我省政府负有偿还责任的债务余额2042.34亿元中，明确以土地出让收入为偿债来源的债务余额为403.95亿元，占19.8%。其中，有3个市、14个县市区以土地出让收入为偿债来源的债务比例超过50%。

    二是其他相关债务存在较大的偿债风险。审计发现，45所高校2010年可用于偿还债务的非限定性净收入不足以偿还当年到期债务本息，90家医院2010年收支节余不足以偿还当年到期债务本息。部分高校和医院主要依靠借新还旧的方式偿还贷款本息。

    三是政府性债务管理制度不健全，债务的举借、使用、偿还管理不到位。全省未建立健全统一的政府性债务管理制度，省本级及部分市县未对本地区债务实行归口管理，部分政府性债务收支未纳入预算管理。同时，存在一些违规问题，如违规取得债务资金共258.63亿元，违规使用债务资金共175.24亿元，未及时安排使用债务资金共165.37亿元，以及部分地方政府及其部门违规为融资平台公司等单位提供担保等。

    对本次省级预算执行和其他财政收支审计发现的问题，审计部门依法进行了审计处理。省政府已于8月8日召开常务会议，专题研究部署审计整改工作。审计查出问题的具体纠正情况和处理结果，将于今年11月向省人大常委会报告。针对2010年度省级预算执行和其他财政收支审计情况，审计还提出了如下建议：

    一是推动建立完整的预算管理体系，逐步将政府全部收支纳入预算管理范围。省财政及有关部门要按照建立公共财政体系的要求，着力细化一般预算和基金预算，加快编制社会保障预算和国有资本经营预算，着手研究建立政府债务预算，推动建立由公共财政预算、政府性基金预算、社会保障预算、国有资本经营预算以及政府债务预算组成的有机衔接的政府预算管理体系，全面反映政府收支总量、结构和管理活动，真正实现 “收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的政府预算管理目标。

    二是强化财政收入征收管理，促进财政收入稳定增长。财税部门要加强税源管理，强化收入征管，严格执行税收征收入库规定。同时，加大稽查力度，严厉打击各种偷逃骗税行为，防止税收流失，确保应收尽收。要进一步挖掘非税收入增长潜力，加强“收支两条线”管理，严格处理应收未收、应缴未缴行为。省直各单位要带头支持配合财税部门加强财税征管工作，依法依规上缴各项税费，促进我省财政收入稳定增长。

    三是建立健全政府性债务预警和监控机制，切实防范财政风险。要妥善处理存量债务，严格控制新增债务。对政府负有偿还责任的债务中属政府或财政本身举借的，将偿债资金编入预算；属行政事业单位举借的，视单位财务状况将偿债资金纳入单位的部门预算，并采取财政代扣等方式督促其按期偿还。对政府负有担保责任的债务和其他相关债务，要加强对举债单位和项目的监督，督促其按合同的要求严格履行还款义务，财政部门要按债务余额一定比例建立偿债准备金以防范风险。要对融资平台公司进行清理，规范融资行为，促进投资主体多元化，完善公司治理结构，提高资产质量、偿债能力和盈利能力。要加强债务管理，将政府性债务纳入预算管理，明确政府举债的主体、程序，规范债务资金使用，接受同级人大审查和社会监督。对政府性债务实行归口管理，明确管理部门的职责、权限，实时对债务风险进行监控。

    四是进一步完善规章制度，不断提高依法理财水平。各有关部门和单位要针对审计查的问题，进一步完善工作机制，健全规章制度，规范内部管理，从制度和管理上堵塞漏洞；要坚持重大经济事项集体决策制度，避免决策失误造成损失浪费；要建立健全并严格执行责任追究制度，加强对重点岗位和关键环节的监督，防止违纪违规问题的再次发生。