创新审计业务管理模式的探索与实践

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我国恢复审计监督制度以来,经过二十多年的探索与实践,逐步建立完善了一套审计业务管理模式。这套审计业务管理模式为推动审计工作发展,依法履行审计监督职责,充分发挥审计职能作用,提供了必要的机制性保障。但是,随着我国政治经济体制改革的不断深化,审计工作的环境条件、目标任务、方式方法均发生了深刻变化,现行审计管理模式显现出一些弊端。怎样适应新形势,探索新路子,创新审计业务管理模式,是国家审计面临的新课题。湖南省审计厅根据推进政府管理创新和依法行政的要求,经过试点和酝酿,于2006年12月对内设机构及其职能进行了适当调整,开展了创新审计业务管理模式的探索与实践。

一、创新审计业务管理模式的背景与动因

审计业务管理模式是定型化、规范化了的审计业务组织方法和运行方式,因其普适性而具有制度的特征。制度具有开放性,允许通过创新行为对环境的变化作出反应,允许通过创新克服弊端、弥补自身缺陷。创新审计业务管理模式正是在审计环境发生重大变化的背景下,出于消除现行审计业务管理模式下一些机制性弊端的动因,而自发的一种制度调整与变革行为。

(一)审计环境变迁是创新审计业务管理模式的深刻背景

审计环境构成了审计存在与发展的空间。审计环境制约着审计的发展,审计对其所处的环境也有反作用。作为审计业务组织方法和运行方式的审计业务管理模式,与审计环境也处于这样一种相互作用的状态。其中,与审计相关的政治环境、经济环境和法律环境的变迁最为直接地对审计业务管理模式提出了创新要求。

在发展社会主义民主政治的环境下,政府管理创新对审计业务管理模式提出了变革要求。发展社会主义民主政治是当前的主要政治环境,民主政治建设的首要任务是深化行政管理体制改革。在2006年9月国务院召开的加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上,温家宝总理指出,行政管理体制改革的主要任务,就是推进政府自身建设和管理创新,并提出了通过政府管理创新,实现转变政府职能、规范行政权力、做到权责一致、优化资源配置、提高行政效能等一系列目标。对审计工作,温家宝总理强调“审计的最终目的是要从体制和制度建设解决问题,制度是有长期性、根本性的,如果不从制度解决问题,惩处了一批违法犯罪分子,还会再出现”。可见,在推进民主政治建设和深化行政体制改革的背景下,审计一方面作为“民主法制的工具”,在促进政府自身建设和管理创新上负有重大责任,另一方面作为政府的一个职能部门,必须通过审计管理创新,来实现政府管理创新的总体目标。因此,探索新的审计业务管理模式成为政府管理创新背景下急需解决的课题。

在完善社会主义市场经济体制的环境下,公共财政体制对审计业务管理模式提出了变革要求。改革开放二十多年来,我国经济环境的重大变化就是从计划经济时代过渡到了市场经济时代。党的十六大提出,完善社会主义市场经济体制,是本世纪头二十年经济建设和改革的主要任务。在市场经济条件下,公共财政作为宏观调控的重要手段,是国家财经政策的基本取向。由于历史原因,我国公共财政除了干预和调节宏观经济外,更为迫切的是通过调整财政支出范围和结构,用于弥补教育投资、社会保障、环境治理等公共产品和服务的供给不足,通过加大转移支付用于缩小地区差别、城乡差别和收入差别。监督政府财政收支是审计的基本任务。随着财政支出范围和结构的变化,审计的对象范围、目标任务、方式方法也必须随之进行调整,审计关注的重点已经转向财政预算执行情况、政府重大投资项目及事关民生的专项资金等方面;审计不仅要关注财政收支活动的真实性、合法性,还要关注效益性;审计不仅负有监督微观财经活动的责任,还有从宏观上、机制上提出审计建议,促进完善制度,规范管理。近几年,湖南省审计机关围绕党委、政府和人民群众关心的问题,每年组织开展的行业审计、专项审计和审计调查项目多达十几个,审计立项、资源整合、手段更新、分析研究、结果运用等各个环节的工作,都对审计业务管理模式提出了新的要求。

在建设社会主义法治国家的环境下,推进依法行政对审计业务管理模式提出了变革要求。随着“实行依法治国,建设社会主义法治国家”治国方略的确立,我国的法律环境发生了深刻变化。依法治国的关键是依法行政,依法行政要求政府及其部门严格依照法定的权限和程序行使权力、履行职责、接受监督。为了加强对权力运行的监督,温家宝总理提出“要建立健全决策、执行、监督既相互协调又相互制约的体制机制,将权力运作的每一个部位、每一个环节都置于有效的监督之下”,而对审计工作则提出了“依照法律、符合程序、提高质量、文明审计”的要求。2001年最高审计机关国际组织颁发的《内部控制:政府责任的基础》,将政府机构的内部控制划分为计划、执行、检查和监督四个环节,目的也是为政府机构有效履行职责而制约自身活动。在我国,审计监督权作为一种行政权力,需要建立有效的监督与制约机制,实现权力制衡,防止滥用审计权力。因此,建立一种新的审计业务管理模式,通过合理的组织方法和运行方式将审计权力适当分离,形成既相互协调又相互约束的内部制衡机制,为有效履行审计监督职责而加强对审计活动的制约,是推进依法行政的必然要求。

(二)克服机制性弊端是创新审计业务管理模式的直接动因

我国现行审计业务管理模式形成于改革开放之初,在一定程度上具有计划经济时期的机制特征。这种管理模式在二十多年的审计工作实践中发挥了重要作用,但随着审计环境的变迁和审计工作的发展,开始显现出一些弊端,制约了审计工作质量和水平的进一步提高。

首先,封闭式的审计计划管理模式,难以适应实现科学审计管理的需要。根据审计项目计划管理现行的统一领导、分级负责制,审计项目计划一般先由各业务部门在各自划定的审计对象范围内提出安排意见,再由计划管理部门汇总编制。这种审计计划管理模式带有明显的封闭性和内循环性。业务部门提出的计划项目,更多出于自身的经验判断、主观意愿,甚至某种利益需要,盲目性和随意性较大。在这种情况下,审计计划管理容易出现三个方面的问题:一是宏观性不强。审计立项缺乏必要的调查研究,未能充分考虑审计的外部需求,不能紧紧围绕党委政府中心工作、经济社会发展大局及人民群众关心的热点问题来安排审计项目计划,导致审计工作缺乏宏观性。二是审计定位发生偏移。审计计划的重要作用就是通过科学的项目计划安排,实现一系列具体审计目标,最终达到“维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展”的目的。地方审计机关的业务部门,尤其是基层审计机关,在业务考核压力和部门利益诱导下,安排审计项目计划时,往往重数量轻质量、重微观轻宏观、重处罚轻整改、重收缴轻规范,使审计定位发生严重偏移。三是交叉重复审计。当前,经济活动和财政资金流向日益复杂化,审计监督范围不断拓展,审计内容不断深化。业务部门从各自审计对象范围提出的审计项目计划安排意见,由于缺乏沟通和协调,容易导致交叉重复审计。有时,一个部门或单位,可能在一个年度内,要接受同一审计机关安排的预算执行审计、专项资金审计、基建投资审计、经济责任审计等多个审计项目。

其次,粗放式的审计资源投入模式,导致审计成本过高而工作效率低下。在现行审计业务管理模式下,业务部门提出的审计项目立项后,仍由该业务部门组织实施。由于缺乏必要的目标控制和成本控制机制,项目实施过程中审计资源投入的盲目性和随意性很大。一是缺乏成本控制意识。审前调查流于形式,导致审计方案缺乏可行性、科学性,没有对工作任务和审计成本进行必要的测算,人力、财力、物力和时间投入与工作量不相匹配,造成资源浪费。二是资源投入效益低下。尽管投入了大量审计资源,但不重效益,不计效果,对审计方案中确定的审计范围和审计目标随意进行调整,审计到什么程度就算什么程度,碰到什么问题就查处什么问题,达不到预期目的。三是资源整合不够。业务部门按审计对象范围划分审计资源,审计资源的使用上画地为牢,各行其是,人力、财力、物力得不到有效整合,导致工作效率低下。

三是集权式的审计项目作业模式,制约了审计质量和监督效果。在现行审计业务管理模式下,从审计项目的立项到审计决定执行的全过程,均由一个业务部门甚至一个审计组完成。这种集权式的审计作业模式,影响了审计质量和监督效果。一是审计内容不够深化。业务部门由于业务环节过多,作业线过长,不能集中精力调查取证,现场审计不深不透,对审计中发现的问题没有进行剖析,不能有针对性地从机制体制上提出审计建议,审计项目质量难以提高。二是审计处理处罚难以做到公平公正。不同的业务部门和审计人员,由于自身素质和主观意愿的差异,对同类违法违规问题的分析判断和处理处罚,不可避免地出现差异,作出的审计决定标准和尺度不一致,影响了审计执法的公正公平性。三是审计整改工作不力。由于没有专门的审计决定执行机构,业务部门和审计人员结束一个项目,立即又要把精力投入到另一个项目,对审计作出的处理处罚决定,往往没有时间和精力去跟踪检查、督促落实,审计查出的问题得不到彻底整改,审计建议得不到充分采纳,移送事项得不到应有的回音,审计成果得不到理想的运用。四是廉政监督不到位。业务部门和审计组对审计项目“一竿子插到底”的组织方式,审计权力过度集中,缺少必要的内部制衡机制,为个别审计人员以审谋私提供了方便,增加了审计风险和廉政建设的压力。

当前审计工作中存在的机制性弊端,只有通过完善审计管理机制,才能有效地加以克服和消除。正是出于这种动因,湖南省审计厅开始了创新审计业务管理模式的大胆实践。

二、创新审计业务管理模式的过程与内容

湖南省审计厅创新审计业务管理模式是一个渐进的过程。2001开始,株洲、怀化、长沙等地一些县级审计机关进行了审计权能“两分离”、“三分离”改革尝试,取得了初步成效。2005年至2006年,在省审计厅的部署和指导下,湘潭市审计局、常德市审计局正式启动了审计权能“四分离”改革。2006年12月,省审计厅根据国务院加强政府自身建设、推进管理创新电视电话会议精神和湖南省《依法行政实施纲要》的要求,在深入调查研究和充分酝酿的基础上,以实行审计权能“四分离”改革为核心,提出了审计业务管理新模式的设想和方案。在征得审计署同意后,向中共湖南省委、省人民政府主要负责人作了汇报和请示,得到了赞同和支持,解决了机构、编制、经费等相关问题。随后,对内部机构和职能进行了调整,并着手制定相关工作规程。2007年,审计工作开始在新的审计业务管理模式下运行。

(一)调整内部机构及其职能

按照精简、统一、效能的原则,以规范管理、科学决策、公正执法、优化高效为目标,根据将审计权能分为计划、审计、审理、执行四个环节并由不同的业务部门分别实施的需要,湖南省审计厅对内部机构进行了重新设置,对部门职能进行了调整,建立了各部门之间既协作配合又互相监督的审计业务管理模式。

一是设立综合计划处。综合计划处主要负责审计项目计划的制定、下达和调整,负责检查、评估和统计审计项目计划执行情况。建立被审计单位基本情况数据库,对各业务部门的审计对象进行统一管理;建立审计业务人员、外聘专业人员信息资料库,以科学安排审计计划,统一调度审计资源。负责审计成本管理,科学测算审计项目工作量,确定审计项目完成时间,逐步实行审计业务经费与审计项目任务挂钩的制度。负责调查研究,从经济社会发展大局确立审计工作思路和目标,制定审计工作中长期规划,研究和制定计划、明确审计目标,增强审计计划的科学性、宏观性。

二是设立审计业务处。为了便于与上下级审计机关衔接工作,仍按财政、金融与社会保障、行政事业、经济责任、经贸、农业与资源环保、固定资产投资、外资运用八个类别设置审计业务处19个。审计业务处主要负责依法对审计项目进行审查、查阅、调查、取证、函证、计算、分析、测算、编制审计报告等事项,不再提出年度项目计划安排意见,审计项目实施后只出具审计报告,后续工作由其他有关部门完成,但仍承担协助义务。

三是设立审理处。审理处专门对各审计业务部门移送的资料进行审查,并提出处理意见,制作审计决定书、审计移送处理书等结论性文件。审理的事项包括:是否按审计方案确定的审计范围、审计目标、审计内容、审计重点及其他有关要求进行审计;审计确认的事实是否清楚;收集的审计证据是否具有客观性、相关性、充分性和合法性;适用的法律、法规、规章和规范性文件是否正确;对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为的定性是否准确,处理处罚意见是否适当;审计评价是否适当,审计建议是否具有科学性、针对性、可操作性;审计程序是否合规等。审理人员在审计报告征求意见阶段即可介入,听取被审计单位的意见,深入了解情况,确保合理、公正地作出审计决定。

四是设立执行处。负责生效法律文书中有关处理、处罚、整改等事项的执行和落实。主要工作任务包括:送达审计报告、审计决定书、审计移送处理书等审计法律文书;检查并督促落实审计报告中的审计建议事项和要求被审计单位自行纠正的事项;检查并督促被审计单位和有关部门对审计查出的问题进行整改;执行审计决定收缴的款项;跟踪落实审计移送处理书中的移送处理事项;办理申请审计强制执行事项;听取和收集被审计单位的意见和建议等。

(二)设定业务流程和工作规程

为了确保新的审计业务管理模式在规范化、制度化的轨道上运行,使各个环节的审计业务工作保持良好衔接,湖南省审计厅于2007年2月制定并试行了《审计项目计划管理办法》、《审计项目实施工作规程》、《审计项目审理工作规程》和《审计项目性文书执行工作规程》四个规范性文件,明确了审计业务流程和工作规程。

在审计计划管理环节,综合计划处在每年10月底以前,草拟下年度审计项目计划,征求审计业务部门意见后,报厅长办公会议审定;每年12月底以前向审计业务部门下达下年度审计项目计划;年中需追加审计项目,一般由综合计划处提出。审计业务部门每月5日前向计划管理员提交上月审计项目进度统计表;每年7月10日和次年1月15日前,审计业务部门分别向综合计划处提交上半年和全年计划执行情况报告。

在审计项目实施环节,审计业务部门在年度审计项目计划下达后即组成审计组,审计组在10日至15日内完成审前调查,并编制审计方案,送综合计划处审签。现场审计结束后,审计组长草拟审计报告;审计业务部门负责人对审计组的审计报告进行审核,并在收到审计报告之日起7日内,将所有审计资料移交审计处。审计业务部门在收到审理处的审理意见后,7日内修改并形成正式审计报告代拟稿。审计业务部门应当主动配合审理和执行工作。

在审计项目审理环节,审理处在签收审计业务部门移交的审计资料后,3日内指定专人审理,召开审理业务会议,研究确定审理事项;7日内向审计业务部门出具审理意见书,根据需要制作审计决定书、审计移送处理书等代拟稿,并按规定送审签发;审计决定书、审计移送处理书等法律文件签发后3日内送达执行处,并办理签收。审理人员认为审计业务部门认定的事实不清、证据不足时,可要求审计业务部门补正,必要时可协同审计业务部门补充查证,也可直接到被审计单位核实有关情况。

在审计法律文书执行环节,执行处在收到审理处送交的审计报告7个工作日内,将审计报告送达被审计单位;在收到审计决定书后3个工作日内,将审计决定书送达被审计单位和协助执行的单位;在收到审计移送处理书后7个工作日内,将审计移送处理书送达有关部门和单位。执行处对上述法律文书中要求的各种整改事项进行跟踪、检查和督促。每个审计事项执行完毕,执行处应当制作执行报告,交审计业务部门归入审计档案。执行处还要在每年1月底前将上年度的执行情况汇总分析,并向审计业务部门提出相关建议。

三、创新审计业务管理模式的现实意义与积极影响

实行审计权能“四分离”改革,建立新的审计业务管理模式,现实目标就是弥补审计管理的缺失,加强审计工作的薄弱环节,提高依法审计能力,有效履行审计监督职责,因而有着深远意义,必将带来积极影响。

有利于实现科学的审计计划管理。在审计权能“四分离”的审计业务管理模式下,审计计划工作从封闭状态转向开放状态,计划部门可以通过大量而深入的调查研究,根据审计资源状况,充分考虑审计外部需求,编制审计工作计划及审计工作长远规划,增强审计项目计划的宏观性、整体性和动态性,使审计工作更好地融入党委、政府的中心工作和经济社会发展大局,从更高的层次上发挥审计监督的作用。

有利于优化整合审计资源。在审计权能“四分离”的审计业务管理模式下,以审计项目为载体,宏观规划、统一调度、合理分配审计资源,使审计资源得到优化整合。打破业务分工界限,加强各审计业务部门之间的协作配合,在一定程度能解决审计人员忙闲不均的问题,避免审计资源投入的重复和浪费,节约审计成本,资源效益和工作效率进一步提高。

有利于深化审计内容。在审计权能“四分离”的审计业务管理模式下,由于分工的细化和协作性的加强,便于审计人员集中精力,突出重点,查深查透,并对普遍性、倾向性的问题深入分析原因,从体制机制上提出审计建议,使审计工作在推动制度建设、促进规范管理上发挥更大作用。

有利于公正公平执法。在审计权能“四分离”的审计业务管理模式下,专门的审理机构和审理人员对审计资料进行复核,并依法作出审计结论,进行处理处罚,不仅增强的审计复核的可靠性,也统一了审计处理处罚的标准和尺度。审理人员在审计组交换意见时开始介入,参与与被审计单位交换意见,能使事实更清楚、定性更准确、处理处罚更适当,从而从机制上保证审计执法的公平公正,有效规避审计风险。

有利于从机制上保障廉政从审。审计权能“四分离”的审计业务管理模式,将高度集中的审计权力进行了科学、合理的细化与分解,改变了以往由某一个部门、某几个人对审计项目一包到底的做法,形成了内部制衡机制,可以从根本上解决集权所产生的弊端,从机制上保障廉洁从审。

有利于促进审计整改工作。在审计权能“四分离”的审计业务管理模式下,由专门的执行机构督促被审计单位执行审计决定,整改存在的问题,追究相关人员责任,促使被审计者吸取教训,建章立制,堵塞漏洞,加强管理,从而促进审计整改工作,强化审计结果运用,增强审计监督效果。

创新是审计工作发展的动力源泉。审计权能“四分离”的审计业务管理模式作为一个新事物,还有一些问题需要进一步探索和完善。但是,只有创新,才能完善审计管理机制,实现科学的审计管理,推动审计事业不断发展。