试行审计权能“四分离”探索依法行政新途径

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——湖南省审计厅实施审计权能“四分离”一周年浅析

 

唐会忠 任剑波 刘志军

 

 [摘要] 审计,近年来互联网上高频点击的词眼,社会公众关注的热门话题。用形象的文字表达:审计是维护社会经济秩序的“经济警察”。审计法赋予了审计机关监督与服务两大基本职能,它通过对财政、财务收支及其相关经济活动是否真实、合法、有效进行监督,以维护国家财政经济秩序、保证国民经济健康发展、推进廉政建设。特别是近几年来一度被人们称之为“审计风暴”出现之后,社会公众对审计执法的期望值越来越高。审计作为政府依法行政的一扇窗口,一定程度上反映着当代政府的执政水准和服务导向。因此,审计是否公正透明、是否文明廉洁,审计在促进依法理财方面的功能发挥如何,以及谁来监督审计等质疑和拷问也摆在审计机关的面前。

湖南省审计厅从审计事业应如何贯彻科学发展观的高度,凭着敢为人先的创新勇气,在依法审计这个重大命题上,开始从机制上构思一个全新的管理方式,即“审计执法管理模式的创新与重构”。笔者认为,这种把握审计发展规律、创新审计发展理念、转变审计发展方式的创新之举,为破解审计发展难题,试图从审计执法管理模式上建立可持续发展的长效机制,走出了一条湖南的特色之路。

[关键词]  审计权能 “四分离” 依法行政   途径

 

以审计决策、执行、监督分权制约为基点,从职能部门的重置

和权力划分上构建审计权能“四分离”执法管理模式的新格局

 

1983年湖南省审计机关成立以来,和全国的审计同行一样,我省审计机关经过二十多年的探索与实践,逐步建立完善了一套审计业务管理模式。这套审计业务管理模式为推动审计工作发展,依法履行审计监督职责,围绕地方政府经济工作的中心和大局,在保证湖南经济社会健康发展、促进廉政建设等方面做出了重要贡献,提供了必要的机制保障。特别是近几年来,审计在揭示经济社会深层次问题,规范政府财政财务活动,关注民生利益,遏制官员腐败等方面,作用日益凸显,公信度不断上升,审计事业也赢得了良好的发展机遇。

然而,随着政治、经济和法律环境的变化,政府管理创新和经济社会的发展,对审计定位、执法水准、作业方式、工作效率等方面都提出了更高的要求。现行审计管理模式显现出一些弊端。怎样适应新形势,探索新路子,创新审计业务管理模式,是国家审计面临的新课题。我们认为,创新目前审计业务管理模式有以下几个背景和动因:

一是审计环境变化是创新审计业务管理模式的深刻背景。在发展社会主义民主政治的环境下,审计一方面作为“民主法制的工具”,在促进政府自身建设和管理创新上负有重大的责任,另一方面作为政府一个职能部门,必须通过审计管理创新,来实现政府管理创新的总体目标。因此,探索新的审计管理模式就成为政府管理创新背景下亟待解决的课题;在完善社会主义市场经济体制的环境下,公共财政体制对审计业务管理模式提出了变革要求,监督政府财政收支是审计的基本任务,审计监督的重点已经转向财政预算执行情况、政府重大投资项目以及事关民生的专项资金等方面。审计不仅要关注财政收支活动的真实性、合法性,还要关注效益性。审计不仅负有监督微观财经活动的责任,还有从宏观上、机制上提出审计建议,促进完善制度,规范管理;在建设社会主义法治国家的环境下,推进依法行政对审计业务管理模式提出了变革要求。在我国,审计监督权作为一种行政权力,需要建立有效的监督与制约机制,实现权力制衡,防止滥用审计权力。因此建立一种新的审计业务管理模式,通过合理的组织方法和运行方式将审计权力适当分离,形成既相互协调又相互制约的内部制衡机制,是推进依法行政的必然要求。

二是克服机制性弊端是创新审计业务管理模式的直接动因。我国现行的审计业务管理模式形成于改革开放之初,在一定程度上具有浓厚的计划经济时期的机制特征。但随着审计环境的变迁和审计工作的发展,开始显现查一些弊端:首先,封闭式的审计计划管理模式,难以适应实现科学审计管理的要求;其次,粗放式的审计资源投入模式,导致审计成本过高而工作效率低下;三是集权式的审计项目作业模式,制约了审计质量和监督效果。

反思: 25年来审计执法中,审计谁、审计什么、怎么审、谁来审、谁处理、谁执行等事项一直是由对口管理的审计业务部门各自决策。这种“一竿子插到底”的管理模式,从内控机制和作业方式上,始终没有摆脱“人治”体制的羁束。

恢复于上个世纪的80年代初国家审计制度,其管理机制和内部组织运行模式沿袭了计划经济时期条块管理、部门分工的框架结构。内部各业务处室实行对口管理,从审计立项计划、现场审计、下达处理决定到审计决定的执行全程包揽。这种以人的理性控制为假定前提的管理模式设计,越来越凸显出其不可避免的缺限,由此产生的弊端是:分散性的审计计划宏观性不强,定位不准,着眼点不高;粗放式的审计资源投入导致审计力量分散、成本高,难以产生审计品牌效应;集权式审计项目处理制约了审计质量的提高,潜伏着很大的审计风险;自发式的执行监督影响审计结果的落实和审计效果的发挥。老问题年年有、现建议次次提,高耗费、低效率、风险大、成果小的趋势已成为制约审计发展的瓶颈。

改革:从内控机制入手,将审计的法定职权科学地划分为计划、审计、审理和执行并分别由四类部门行使,形成决策科学、执法顺畅、监督有力的审计管理格局,将审计工作全面推向法治轨道。

2007年元旦,湖南省审计厅首先对内部管理机构的职能和人员进行调整。并出台了《审计项目计划管理办法》、《审计项目实施工作规程》、《审计项目审理工作规程》和《审计项目结论性文书执行工作规程》四项基本制度,从机构和职能上重构“四权分离”管理格局。

设置审计计划部门,以建立被审计对象基本情况数据库和信息资料库为基础,在科学论证,并在与有关宏观经济管理部门工作进行衔接的基础上,草拟审计项目计划,征求各审计业务部门的意见后,报厅长办公会议审定后下达。并负责检查、评估、统计和考核审计项目执行情况。

设置审计查证业务部门,根据审计计划安排编制审计方案,按照审计准则负责实施现场审查、查阅、调查、取证、函证、计算、分析等。草拟审计报告,并根据审理部门的审理意见书形成审计报告(代拟稿)。

设置审理部门,对业务部门移送的全部审计资料从事实、证据、定性、处理、文书规范等方面,根据法律、法规和规范性文件,对照审计方案进行审理,向业务部门出具审理意见书。制作审计决定、审计移送处理书等结论性的审计法律文书。

设置审计执行部门,负责送达审计机关对外审计业务文书,执行审计报告、审计决定、审计移送处理书、审计公告等结论性法律文书。跟踪检查落实审计建议事项、被审计单位自行纠正事项、审计处罚事项、决定收缴的有关款项、审计移送处理书中的移送处理事项及办理申请审计强制执行事项。

通过上述部门职能的调整,将过去分散在各业务部门的计划权、审计权、审理权和执行权集中归并到四类部门,使权力配置更加科学,职能分工明确具体,从内部体制上建立起符合法治审计的运行框架。

试点:从县、市“两分离”先行试验,为省厅“四权分离”提供实践标本。

早在2001年初,在审计厅的部署和指导下,先后在株洲市某县审计局开始尝试审计与处理“两分离”,在怀化与长沙市两个县、区审计局试行审计权能“三分离”。几年之后,湘潭、常德两市审计机关启动“审计权能四分离”的改革。通过试点积累经验,效果非常明显。为省审计厅实施“四权分离”从理论上进行了有益的探索,从操作上提供了实践标本。

 

以项目计划、审计、审理、执行环节质量控制为核心,从审计

执法的实体和程序上构筑阳光作业的制度通道及运行制衡机制

 

新的管理格局建立之后,科学的运行机制至关重要。“四权分离”操作运行的逻辑是:将每一个审计项目视为一种产品生产工序由四个部门分工完成,以权力控制为核心,以操作流程为主线,使其在阳光下作业,在制度上运行,形成有序互动和良性循环。

首先,以规程办法规范审计业务流程和部门工作质量。

根据四项基本规程,厅机关各类部门开始了有序的运作。

2007年,审计计划部门根据审计署、省政府的要求,通过与政府有关宏观经济管理部门的联系,在广泛调查研究的基础上,形成了审计计划立项思路:即以财政审计为主体、以经济责任审计为中心、以关注民生的专项行业审计为重点,以常规性的审计为调剂,制定了全年度的审计计划。审计项目计划下达后及时进行监督、调节与考核执行情况。从审计定位、资源整合等方面发挥了计划部门的龙头作用。

各审计业务部门在接受审计项目任务后,根据要求开展审前调查,编制审计方案后送计划部门审签,从方案环节计划部门就开始把关。各专业审计部门结合不同性质项目的情况,先后制定了财政审计、经济责任审计、专项审计、审计调查等实施办法,统一规范项目操作流程。各审计组严格按照相关办法与审计方案中的目标、范围、重点、时间、分工实施现场审计。审计现场结束后审计组草拟审计报告时,审理部门派人参加讨论问题的定性,一起参加与被审计的见面会听取情况,控制项目处理的关键环节。

审理部门根据年度计划将项目审理分工到人,以便提前收集相关财政法规资料,与审计组沟通情况。审计业务部门移交项目审计资料后,由2人进行审理,审理情况经审理业务会议研究后出具审理意见书。审理人员认为事实不清、证据不足时,可要求审计业务部门补正,必要时可协同审计业务部门补充查证,也可直接到被审计单位核实有关情况,直至符合方案的目标与要求。最后制作审计决定书、审计移送处理书等法律文书。

执行部门在收到审理部门的结论性文书后将审计报告、审计决定书、审计移送处理书送达被审计单位和协助执行的单位。同时对上述法律文书中要求的各种整改事项进行跟踪、检查和督促。每个审计事项执行完毕后制作执行报告。到2007年10月止,决定收缴款项到位率85%,其他处理处罚措施落实83%,报告中的建议采纳率87%,分别比往年同期高出24、15、31个百分点。

其次,以目标控制机制考核部门工作业绩。

第一,建立审计目标控制机制。为了保证审计业务工作质量,全厅的审计计划目标、项目实施目标,审理目标、执行目标,审计成果目标等全部纳入考核控制体系。如所有项目审计方案中确定的审计目标,计划管理部门要对其科学性、合理性进行分析评估;审理部门要检查分析目标实现程度;法制部门年终对全部项目质量进行打分予以公布等。今年在实现审计成果目标方面,对审计信息、要情上报、领导批示、整改反馈、案件移交、媒体披露等都提出了考核要求。

第二,建立审计成本控制机制。为了控制审计成本,计划部门形成了“预算有约束、执行有标准、决算有考核”的成本管理指标体系。具体方法是以审计项目为基础,按照经费预算与审计任务相匹配的原则,测算审计成本、核定预算;设立审计项目明细账,分项目核算审计成本,以控制人力、财力和时间,提高审计效率。

第三,建立审计项目复核审理机制。今年项目审理实现了由书面形式的事后复核向实质性的提前介入、由个人复核制向审理业务会议制的转变。审计项目审理时,实行了以审计报告为总揽,以审计方案为基础,以审计证据为依据,以法律法规为准绳,审理人员在审理底稿上签字负责,审理业务会议决定的审理意见处长负责,重大事项提交厅业务会议决定厅领导负责等一整套办法。审理处还修改、制定了46种业务文书,统一规范项目实施程序和内容。今年审理处统一制作结论性法律文书,从形式到内容都有效地避免了定性有偏差、处理不规范、行文不统一等不良现象。

第四,建立审计执行整改机制。执行部门为了保证结论性的审计法律文书执行到位,先后与纪检、监察和司法等相关部门建立审计整改工作联系与协调机制,与被审计单位建立联系与协商制度,形成了审计整改工作制度体系。对有些单位采取下达“限期执行审计决定书”或“审计督促整改通知书”的方式加大执行力度。特别是将审计报告中建议与决定中的处理、处罚一并纳入执行内容后,改变了过去“重收缴,轻整改”的做法,发挥了监督与服务的双重职能。现在被审计单位主动上门征求落实审计建议和整改的方法与措施,及时反馈执行整改情况,融洽了审计机关与被审计单位关系,提高了执行效果。

最后,以建议反馈为契机消除运行中的摩擦。

2007年年初,省厅机关对2006年省级预算执行审计项目率先按照新的管理模式运作。该项目抽调全厅业务人员分成11个审计小组,工作量大,要求高,按照“四权分离”的要求,各司其职。在两个多月的磨合中,有统一也有分歧,有惯性思维,也有改革新理念的碰撞。为了及时发现运行中存在的问题,收集改进意见和建议,厅领导多次召开座谈会议,大家在充分肯定改革成果的前提下发表了自身很好的见解:一是审计计划、业务部门要进一步对审计实施方案共同把关好第一关口。二是审理、业务审计部门应对所查证的事项的证据、定性和处理共同把关。特别是有些项目仍然存在取证不全、定性不准、处理处罚尺度有差异、审计评价标准不一、审计建议针对性和操作性不强、审计报告的表述不规范等。三是审理、执行部门应在制作审计报告、审计决定或审计移送处理书等审计法律文书时应及时沟通,保证所有法律文书的执行效果。因为被审计单位的情况千差万别,某些处理客观上难以落实,有些建议客观上难以到位。

上述情况都涉及到不同职能部门互相衔接与制衡,有制度尚待完善、也有认识存在误区。针对这些情况,及时修订、补充了相关制度,有些尚不能成为制度的事项则以厅长办公会议纪要形式统一认识和作法。及时矫正了偏差,减少了摩擦,保证了新运行机制的畅通。

从惯性思维到理念的转变,从艰难的磨合到良性互动,从运行机制不足到制度的逐步完善,初步呈现出了“四大转变”的趋势:即审计计划管理由封闭性向开放式转变——改变了年初审计计划由业务处说了算的老套路,现行的由综合计划部门提出的年度审计计划,基本上能紧扣我省经济社会发展出现的重点、热点和难点问题,对经济社会运行中存在的问题和情况,审计部门通过履行审计监督的职责,对问题的产生和原因分析基本上能有话语权;审计资源投入由粗放式向集约式转变——改变了以前以业务处画地为牢的审计模式,投入的审计力量简单而不科学,平均使用审计力量而不突出重点,审计搞到哪里算哪里,现行的审计模式能打破业务处的界限,集中优势兵力打“歼灭战”,突出了审计重点;审计报告决定由集权式向制衡式转变——改变了以前审计报告和审计决定由处室负责人和分管厅长把关的方式,可以极大地避免人情处理和不正当的权力滥用,有利于审计机关廉政建设;审计结果执行由自发式向跟踪式转变——改变了过去审计的处理处罚重收缴而轻整改的老毛病,现在成立专门的审计执行处,能够很好地解决审计处理和执行难的问题,使审计披露的问题能够得到及时的纠正和执行,能很好地达到审计监督的目的。

 

以审计资源、项目成果、重要信息整合提升为取向,从

审计监督和服务定位上将审计执法转变国家的治理工具

 

经济社会的快速发展为审计工作带来了诸多压力。目前湖南全省审计机关人员不到4000人,且人员分散、任务繁重,要全面依法履行职责,诚非一蹴而就之功。在推行新的管理模式后,湖南省审计厅坚持全省一盘棋,科学整合审计资源,改变过去那种分散出击的作业方式,集中优势兵力,2007年度统一组织开展了盐业行业、社保基金行业、国土专项资金、高校行业等8个行业审计、专项审计和审计调查。8个审计报告在全面反映问题的基础上,从政策、管理体制、行业特点深层次分析原因,提出建议。并及时从审计项目中提炼重要信息,反映审计要情,适度披露问题,从计划立项的目标高度全面提升审计成果。这种从审计力量投入、整合资源开始,到项目完成后提升成果结束的作法,连环式的带动和促进了审计机关“人、法、技”建设,提升了审计的治理功能。

人:努力打造一支审计综合业务素质强的整体队伍。

提起“四权分离”改革,湖南省审计厅的干部无不充满了自豪感。尽管他们觉得人人有压力,事事在挑战,处处是竞争,但大家却在这样的氛围下积极地挑战自我,实现自身的价值。

轮岗机制激发了员工的竞争活力。此次机构调整时,业务人员轮岗面达到了80%。轮岗制度能使每个业务人员都有机会到不同的岗位上学习和锻炼。既可促使每个人不断学习提高自己的业务素质,也能让各人的才智得到充分展示。特别是在轮岗中采取处长选处员、处员挑处长的做法,无形中给人警示并增强了大家的潜在竞争意识。那种久岗不换所养成的惰性得到了有效的遏制,勤学习动脑筋的风气蔚然成风,干部的工作热情和智慧活力正在形成一股工作上的力量源泉。

“精品意识”培养了团队的创新能力。“审计项目要有精品意识,部门工作要有特色和亮点”,这是审计人员经常提到的一句话。一个审计项目的完成凝聚着多个部门的劳动成果,计划部门如何确定审计高度,现场审计如何拓展审计深度,审理部门怎样保证处理公正度,执行部门怎样增加执行力度,这种机制在促使每个部门和每个人进行认真的思考。今年的8大行业审计从立项视角、审计内容、目标定位方面,从力量组合、人员分工、技术手段方面,从问题反映、原因分析、建议高度方面,从信息提炼、整改披露、成果运用方面,审计人员都在各自职责范围内创造性地开展工作,“树精品、出品牌”已成为大家的价值取向。这种以人为本、以项目品牌为重心、以创新思维为动力的工作思路,汇成了整个团队的创新能力。

法:率先探索一套新的审计执法内部管理模式。

法,涵盖了法制和法治双层含义。将法的意义引伸到一个行业或一个部门的内部管理,必须设置科学的制度与健全的执行机制。“四权分离”的本质是通过制度设计限制权力、规范程序,使每位执法者非理性的作为或不作为就范于一种机制之中。“四权分离”制度与机制的创新,拓宽了审计法制建设的领域,丰富了审计法制建设的内容,也为审计法制建设的创新积累了宝贵的经验。

管理模式创新推动了制度建设。为了满足“四权分离”的客观需求,湖南省审计厅制定了一系列的包括机构设置、岗位职责、业务流程、项目管理、质量检查、成果运用、文书规范、奖惩考核等方面的制度和办法。业务部门也在职责范围内制定相关的制度。为了适应业务工作的需要,综合部门都各自出台了配套规定。2007年共制定各类有关业务管理的制度和办法13个。现已形成以业务管理为中心的全新制度体系,从而推进了审计法制建设的进程。

作业方式转变促进了机制改善。由“一竿子插到底”的工作流程到四权分离,由原来以完成年度审计任务为目标的封闭性内循环操作到各环节与外界开放性沟通;从计划、审计、审理、执行的内部控制与衔接,到公告、披露、整改、移送等外部联络与反馈,它不仅仅只单个审计项目审计作业流程发生了变化,与之相适应的工作运行机制随着各项制度的落实到位,也改变了原来的运行惯性,作业方式的转变促进了各项规范不断完善与机制健全。

技:着力凝聚成一股先进的审计生产力。

审计执法的“技”属于生产力的范畴,它不仅仅是指审计技能和方法,更应包括运用这些方法和技能开发审计成果,并将其转化为推动社会进步的力量。审计机关通过对财政、财务收支及其相关经济活动的微观层面的监督,从宏观上发挥国家治理工具作用,就是“技”的范畴。改革一年的事实证明,在先进管理模式的反作用下,一股强大的审计生产力正在慢慢的凝聚。

审计资源的优化整合,促使审计业务工作效率的提高。在审计执法中,以审计项目为载体,以成本控制为手段,宏观规划,统一调度,打破业务分工界限,加强部门间的分工合作,避免了审计资源投入的重复和浪费,有效地控制了审计成本。每个人的素质提升在加快,每个部门的合力在加大,作业的方法在改变,作业技能在提高,大大优化了单位时间内的劳动效率。特别是通过内部互相牵制,减少了过去项目处理时围绕“情、礼、法、权、术、势”等关系网博奕所耗费的时间,也加大了审计腐败的机会成本。同时对人、对部门、对项目和成果的考核机制,克制了工作中惰性,强化了效益管理。

审计定位的向度转变有利于审计治理功能的强化。“四权分离”管理模式的创新客观上必然会引起审计定位的向度改变。党的“十六大”和“十七大”分别从对权力的监督和制约与民主政治的角度,提出要发挥审计的监督作用,这为审计执法的正确定位指明了方向。湖南省审计厅围绕政府中心工作,密切关注社情民意,特别把那些公共权力部门化,部门权力利益化,部门利益政策化甚至法律化的部门作为监督重点,将与广大人民最直接、最关心的问题加以披露,将对大局稳定和人民利益造成不良后果的问题进行查处。四权分离后有利于从审计执法的高度、深度和广度上选项目、定目标、揭问题、找原因、提建议、促整改,强化了审计的治理功能。

 

“改革创新”,30年来这个时代文号的主题词。变则兴,守则亡的道理或许众所周知。然而,真正从自己的权力开刀,从切割部门利益下手,唯有勇者才能先行。湖南省审计厅率先在全国率先推行审计权能“四分离”,一定程度地触及到了部分人的某些利益;对整个审计机关来看,亦在某种程度上失去条块管理时所积累的“关系资源”。然而,在时代呼唤政府依法行政、人民渴望审计公正廉洁的历史关头,自觉探索一条新的执法途径,其意义已远不止于审计!