推行审计权能分离改革加强反腐倡廉制度建设

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发挥审计监督职能,促进反腐倡廉建设,是《审计法》赋予审计机关的法定职责。随着反腐倡廉力度的不断加大,审计机关在反腐倡廉建设中的地位和作用日益凸现。为了从源头上加强对审计权力的制约和监督,从2006年底开始,我厅积极创新审计业务管理机制,构建审计决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,全面推行计划权、审计权、审理权、执行权“四分离”的管理模式。三年来,这一管理模式在实践中取得了明显成效,不但提高了审计质量,提升了审计效能,而且从机制上促进了廉洁从审,从源头上推进了反腐倡廉制度建设。我厅推行审计权能分离改革的做法,在全国审计系统引起了强烈反响,受到了新闻媒体的广泛关注,《人民日报》、《法制日报》、《中国审计报》、《中国审计》、《审计研究》等先后进行了报道和推介。

一、审计权能“四分离”改革的动因:通过管理创新,使审计工作适应发展社会主义民主政治和加强反腐倡廉建设的新形势新要求

党的十六大把发展社会主义民主政治,作为全面建设小康社会的重要目标。党的十七大提出要坚定不移发展社会主义民主政治,强调这是党始终不渝的奋斗目标。作为民主政治建设的重要内容,加快行政管理体制改革,完善对权力运行的制约与监督机制,成为深化改革的重要环节。2006年9月,国务院召开了关于加强政府自身建设、推进政府管理创新的电视电话会议,提出通过政府管理创新,实现转变政府职能、规范行政权力、做到权责一致、优化资源配置、提高行政效能等一系列目标。党的十七大报告明确提出,要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致分工全理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制;要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。在我国,审计机关作为各级政府的重要组成部门,必须围绕建设服务型政府的目标,按照深化行政管理体制改革的要求,加快审计管理创新,建立审计决策权、执行权与监督权既相互制约与相互协调的权力结构和运行机制,不断提升审计的执行力和公信力,自觉适应发展社会主义民主政治的新形势新要求。

反腐倡廉建设是全党一项重大的政治任务。党的十六大提出要强化监督,创新体制,从源头上预防和解决腐败问题。党的十七大强调要把反腐倡廉建设放在更加突出的位置,坚持深化改革和创新体制,形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制。按照十七大精神,中央在《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中提出,要加强反腐倡廉制度建设,充分发挥制度在惩治和预防腐败中的作用,推进从源头上防治腐败的制度改革和创新。作为政府体系中的专门监督部门,审计机关在反腐倡廉建设尤其在促进完善体制、机制和制度,从源头上防治腐败,负有重大职责。同时,作为监督者,“打铁先须自身硬”,审计机关必须坚持把廉政建设作为审计工作的生命线,通过深化改革和创新管理,形成审计权力相互协调、彼此约束的内部制衡机制;必须强化自身制度建设,从源头上保障廉洁从审,确保审计工作客观公正,自觉适应反腐倡廉建设的新形势新要求。 

二、审计权能“四分离”改革的做法:将过去分散在各业务部门的计划权、审计权、审理权和执行权集中归并到四类部门,形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制

我厅于2007年开始全面推行审计权能“四分离”改革,将审计业务流程划分为计划、审计、审理、执行四个环节,设置相应的四类业务部门,计划权、审计权、审理权和执行权分别由相应的业务部门来履行。同时,修订业务操作规程,完善业务控制制度,实施相应保障措施,确保四类业务部门既相互制约又相互协调,达到提高审计效能和审计质量的目标。

(一)设置计划管理部门,完善审计目标控制机制。计划管理部门的基本职责是,建立被审计对象基本情况数据库和信息资料库,结合上级审计机关和当地党委、政府的要求,通过网络调查、调查走访等多种途径掌握社情民意,强化审计项目立项分析论证,从经济社会发展大局出发确立审计工作思路和目标,制定年度审计计划,增强审计项目计划的宏观性和科学性。

计划管理部门在下达审计计划任务后,重点从两个方面加强对下一个环节的控制:一方面,对实施业务部门拟定的审计实施方案实行审签制度。即从审计重点、实施步骤、审计方法、审计方法等方面进行全面把关,以确保审计项目的审计目标与被审计单位的实际情况相吻合,与年度计划目标相一致。另一方面,对审计项目现场审计实施成本控制制度。即以审计组为单位,按照经费预算与审计任务相匹配的原则,将全年审计项目细化为若干日工作量,制定时间进度表,逐一落实到各个审计组,并根据工作量和时间进度表对审计组实施考核,核发外勤补贴,形成“预算有约束、执行有标准、决算有考核”的项目成本管理体系,对每一个审计项目从人员安排、时间分配、经费核算等方面进行全面控制。

(二)设置实施业务部门,完善现场审计控制机制。审计实施部门的基本职责是,根据计划安排做好审前调查,拟定审计方案;按照审签后的审计方案和审计准则的要求实施现场审计,拟定审计报告代拟稿提交专职审理部门审核;根据专职审理部门的意见出具法定的审计报告。

为了确保现场审计实施过程廉洁公正,查深查透问题,深入分析问题产生的原因,研究解决问题的对策措施,审计实施部门除了要接受计划管理部门的目标控制和成本控制、专职审理部门的质量控制、审计执行部门的质量反馈控制外,还要接受纪检监察部门的廉政监督。为了割断审计组与被审计单位的经济联系,我们全面推行了外勤经费自理,实行了审计纪律“八不准”,即不准由被审计单位支付或补贴住宿费、餐费;不准使用被审计单位的交通工具、通讯工具等办公条件办理与审计工作无关的事项;不准参加被审计单位安排的宴请、旅游、娱乐和联欢等活动;不准接受被审计单位的任何纪念品、礼品、礼金、消费卡和有价证券;不准在被审计单位报销任何因公因私费用;不准向被审计单位推销商品或介绍业务;不准利用审计职权或知晓的被审计单位的商业秘密和内部信息,为自己和他人谋利;不准向被审计单位提出任何与审计工作无关的要求。纪检监察部门通过推行廉政监督员、廉政承诺和廉政回访等制度,加强对审计组执行审计纪律“八不准”情况的监督检查。

(三)设置专职审理部门,完善审计质量控制机制。审理部门的基本职责是,对实施业务部门移交的审计报告代拟稿及所有证据资料进行全面审理,出具审理意见书,同时对审计查处的违纪违规问题作出处理,出具审计决定并向有关部门移送案件线索。

审理部门重点对审计实施部门的审计项目质量进行控制,主要采取“六查六看”的方式对审计报告进行审理,即对照审计方案查审计日记、对照审计日记查审计底稿、对照审计底稿查审计报告、对照审计报告查审计法规、对照审计法规查审计处理、对照审计情况查审计建议。同时行使审计的终审权,如认为事实不清、证据不足时,可要求实施业务部门补充查证,必要时可协同实施业务部门补充查证,也可直接到被审计单位核实有关情况。对重大审计项目或重大审计事项,提交审计业务会议审定。

(四)设置审计执行部门,完善审计整改控制机制。审计执行部门的基本职责是,根据法律文书的时效规定及时送达审计决定,具体执行审计结论性的法律文书,确保审计处理处罚执行到位,审计整改落实到位,审计建议采纳到位。

在项目执行过程中,审计执行部门建立了两套信息反馈机制:一方面对审计组履行职责与遵守廉政纪律情况进行回访,将情况及时反馈给纪检监察部门;另一方面对项目执行情况进行跟踪回访,建立跟踪台账,将情况及时反馈到相关业务部门,以便对照检查,促进提高审计质量。为了提高审计整改的权威,我们还与纪委、监察等部门建立了审计整改联合督查机制,定期召开审计整改联席会议,加大对重要审计事项的整改力度。

以上四个环节责权明确,环环相扣,彼此制约,运行有序。在此基础上,我们还建立健全了目标管理考核机制、绩效评价机制、责任追究机制、创新奖励机制等一系列考评办法,以确保新的业务管理机制整体功能的发挥。

三、审计权能“四分离”实施的效果:提升了审计工作整体功效,强化了审计机关自身“免疫”机制,更好地发挥了审计监督在反腐倡廉建设中的作用

实践证明,审计权能“四分离”规范了四个环节的执法行为,提高了审计机关的执行力和公信力,增强了审计机关自身的“免疫力”,推进了反腐倡廉制度建设。

(一)审计计划更加科学。由于有专门的计划管理部门编制审计工作计划,能从宏观上找准审计工作的切入点,自觉将审计工作融入党委、政府的工作中心和经济社会发展大局;能将社会关注的权力相对集中的部门、群众反映强烈的热点难点问题纳入审计监督的视野,提高审计监督的实效。三年来,我们紧扣省委、省政府工作中心,围绕维护人民群众利益,大力实施了教育、医疗、涉农、社会等事关民生的40多项专项审计和审计调查,揭示了诸如滥用职权、侵占挪用、损失浪费和侵害群众利益等一系列问题,并从体制机制方面提出了有针对性的意见和建议,得到了人民群众的充分认可和社会各界的普遍赞誉。2009年,我厅提交的审计报告、审计要情和审计信息有66篇次被省领导批示采用,比2006年多39篇次,一大批审计成果先后进入省委、省政府决策视野,成为省委、省政府科学决策的重要依据。

(二)资源配置更加优化。在审计权能“四分离”的管理模式下,打破业务分工界限,统一调配审计力量,加强审计成本控制,能有效解决审计人员忙闲不均的问题,能节约审计资源和提高审计效率,能在一定程度上促进机关廉政建设。据测算,原来审计项目的现场审计时间较长,实行审计权能分离改革后基本控制在25个工作日之内,每个审计项目平均节省成本在60%左右。三年来,我们有效整合全省审计资源,实施了30多项行业审计项目,促进了一批重大问题的解决。同时,在每年开展的财政预算执行审计中,我们统一调配全厅审计力量,对被审计单位全部政府性、公益性资金进行了审计,实现了多重审计目标,审计工作报告得到了省人大、省政府的充分肯定,审计结果公开后引起了社会的广泛关注。

(三)审计内容更加深化。审计实施部门在审计目标和审计方案既定的前提下,能集中精力摸清被审计单位的家底,能按照方案确定的内容和重点查深查透,能真实客观地披露存在的问题,能针对被审计单位的薄弱环节提出整改建议,能从项目入手提炼有价值的审计信息成果,从而使每一次审计成为了弥补被审计单位制度缺陷、促进资金规范管理的重要契机。2009年,我厅查出违纪违规问题金额18.6亿元,促进被审计单位制定整改措施33项、建立健全规章制度62项,分别比2006年增加133%、24%和36%。

(四)审计执法更加公正。由于专职的审理机构超脱于现场审计之外,能严格按照审计质量控制规程对审计执法由程序到实体上进行全面复核,能根据法律法规对所有报告中查处的问题按同一尺度进行定性处理,能对现场审计中因人为或过失影响项目质量的行为采取补救措施,从而抓住了审计执法关键环节的控制点,从运行机制上保证了审计执法的公平公正。近三年,审理复核部门共提出审理意见1500多条,先后将150多份审计报告退回审计查证部门补充查证,多的退回5次。由于审理复核部门严格把关,审计报告质量明显提高,三年来,没有发生一起行政复议和行政诉讼案件。

(五)审计整改更加到位。由于专职的审计执行机构承担审计执行任务,能提高审计法律文书的执行效率,能通过联合督查整改机制形成强大的整改合力,能及时反馈被审计单位对审计工作意见和要求,能提高审计机关的执行力和公信力。推行审计权能分离改革后不到3个月,我厅就将以前年度遗留的18个执行难的审计项目全部执行到位。2009年,我厅查出问题的审计整改率、审计建议采纳率和执行审计收缴入库率高达95.3%、91%和99.7%,分别比2006年提高31.6%、26%和21.6%。

(六)廉洁从审更有保障。界定四类部门权力的使用范围,规范审计执法的自由裁量权,加强对审计权力的制约和监督,是审计权能分离的本质要求。在审计权能“四分离”的管理模式下,能保证审计权力运行的每一个环节置于有效的监督之下,能从根本上解决集权某一部门所易产生的弊端,能从机制上保障廉洁从审。近三年,纪检监察部门共走访和回访146个被审计单位,40多次进入重点审计项目审计现场,并对部分审计项目进行了全程跟踪监督,没有发现违反审计纪律的行为。我厅“公正、廉洁、务实、高效”的形象得到了审计署和省委、省政府的充分肯定,连续三年被评为全省纪检监察工作或反腐倡廉建设先进单位,并在2009年3月召开的全国审计机关党风廉政建设工作会议上作了经验交流。

(七)反腐倡廉更富成效。审计机关自身“免疫力”的增强,推动了审计部门在反腐倡廉建设中更好地发挥作用。三年来,我们通过事前介入、跟踪审计,有效发挥了审计在防范腐败方面的预警作用;通过加强领导干部任期经济责任审计,有效发挥了审计在规范权力运行方面的监督作用;通过严肃查处违法违规问题和经济犯罪案件线索,有效发挥了审计在遏制腐败方面的威慑作用。近三年,我厅共查出违纪违规问题金额74.8亿元,损失浪费问题金额12.8亿元,“小金库”性质金额2亿元,共向纪检监察和司法机关移送案件线索25件。

(八)审计建设性作用更加明显。审计机关自身“免疫力”的增强,必将促进审计建设性作用的进一步发挥。三年来,我们坚持用全局的眼光看待和分析问题,注重对审计成果进行深加工和精加工,把每一份审计报告、审计信息、审计要情当做一件产品来生产,通过深入剖析问题的成因,从机制体制方面提出深化改革、规范管理和健全制度的建议,有效发挥了审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能。由于各个业务环节质量有了保障,审计综合报告和审计要情质量不断提升,审计的建设性作用得到更好发挥。近三年,我厅共报送审计报告和要情156份,均得到省省委、省政府领导批示;提出审计建议362条,被有关单位采纳263条。根据审计建议,省政府先后制定和完善了加强水资源征收管理、地方储备粮管理等30多项规章制度;省直部门建立健全了有关中小企业发展专项资金管理、水库移民资金管理、矿产资源专项资金管理、高校财务和基本建设管理、数字电视服务工作管理等90多项行业管理办法。

四、审计权能“四分离”实践的体会:创新管理,强化控制,是从源头上加强反腐倡廉建设的重要途径

反腐倡廉建设是一项系统工程,必须更加注重治本,必须通过管理创新,完善制度体系,强化内部控制,构建权力运行监控机制。我厅审计权能“四分离”改革三年来的实践,让我们深深体会到:

第一,要切实强化自身监督,让权力在阳光下运行。法律赋予行政机关的职权是一种公权力。滥用职权、不作为或乱作为所造成的后果,必然导致政府公信力的下降。在无数行政执法腐败案件曝光后,谁来监督监督者,谁来审计审计机关等成为人们关注的焦点。我们试图通过改革与创新从两个层面回应社会:一方面通过内部分权制衡的运行机制,预防审计不作为或乱作为现象的发生,确保廉洁从审和执法公正;另一方面凭借有效的审计执法管理模式,将执法过程、监督对象、查处的问题、处理的结果等重大事项,通过一定形式在一定范围内予以公开,将审计权力从封闭转向开放状态,压缩审计执法的弹性空间和模糊地带,自觉将审计执法纳入公众监督的视野。唯其如此,才能提高审计执法的公信力,发挥审计机关在反腐倡廉建设中的独特功效。

第二,要勇于推进制度创新,从源头上加强对权力的制约和监督。完善和适用的制度,是依法行政的基石。而适时修订、补充制度,又是从源头上规范制约权力运行的保证。审计权能“四分离”,力图从制度创新的角度,构筑审计执法的阳光通道,以新的制度和规则在审计执法四道环节设置监督和制衡点,将审计执法的自由裁量权控制在科学合理的范围内,可以说是多年审计实践规律的总结。唯其如此,才能保证行政权力的正确行使和国家审计的客观公正。

第三,要特别注重制度实施的实际效果,推动建立反腐倡廉的长效机制。“徒法不足以自行”,再好的制度,有令不行或行而走样,也行同虚设。目前行政执法所面临的诸多问题,都是在制度执行层面出现了偏差。如何在完善制度实体的同时,加强制度执行程序建设,提高行政执法的执行力,是行政执法机关面临的共同课题。审计权能“四分离”的关键在于建立一种科学的运行机制,其本身就是制度实体与制度程序的有机统一。我们认为,进一步探索和完善这种机制,无论是对规范行政权力运行,还是对推进反腐倡廉长效机制建设,都有一定的现实意义。