湖南省审计厅财政审计二处  胡振国

十八届四中全会以后，“依法治国”成为与“深化改革”同等重要的关键词，四中全会全面推进依法治国的决定成为三中全会全面深化改革决定的姊妹篇，改革是动力，法治是保障。实际上，与“改革”一样，“依法治国”理念贯穿于十八大以后新一届党中央治国理政的实践之中。十八大闭幕后不久，习近平总书记出席首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上就提出，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。十八届三中全会将推进法治中国建设作为一项重要改革部署。两个月后，中央政治局就作出了十八届四中全会重点研究全面推进依法治国问题的决定。

谈到依法治国与国家审计，我们最先想到的莫过于四中全会决定中“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”即地方审计机关的垂直管理。但新一届党中央的依法治国理念和重大部署对国家审计的影响远不止于此。

一、依法治国与“依法审计”的新内含

依法审计通常被看作是审计监督的一项基本原则，即审计机关和审计人员应当按照法律赋予的权力，依法履行职责，规范审计行为，以规避审计风险，提高审计质量。

按照新一届党中央依法治国新思路和四中全会决定，对依法审计内含的理解有待进一步深化。例如，审计人员在审计过程中，遇到现行法律法规与推进的改革实践发生冲突时该如何取舍？不同法律法规对同一事项的规定存在冲突时，审计标准该如何选取？前者涉及到国家审计在深化改革和和依法治国中的角色定位问题；后者则涉及法律体系建设和依宪治国问题。这些都是依法治国背景下，依法审计需要考虑的重大问题，即依法审计的内含不仅包括按照法律赋予的权力履行职责，还应包括“依什么法”、“怎么样依”和“现行的法适不适合依”等问题。

二、依法治国与国家审计的新任务

依法审计内含的变化赋予国家审计新的任务和使命。

其一，维护宪法和法律的权威，将对政府、部门规章、规范性文件合理、合法性的审查作为一项重要审计内容。十八届四中全会决定提出，良法是善治之前提，要完善以宪法为核心的法律体系。当前，很多政府、部门规章、规范性文件的内容体现的是部门利益、地方利益，不符合宪法和相关法律的要求，不适应全面深化改革的要求。对这些规章和规范性文件的清理、修订，既是法律体系建设健全的重要方面，也是实现法治中国的重要途径。部门和地方政府从自己的利益出发制定规章和规范性文件，其实质是对行政权力的滥用，也是导致审计查出的问题屡查屡犯、整改不到位的深层原因。国家审计将规章、规范性文件的合理、合法性纳入审计范畴，就是以法治思维从深层次挖掘问题产生的体制机制原因，以充分发挥其在国家治理中的作用。

其二，在以审计标准对相关问题进行定性评价时，需要正确处理依法治国与深化改革的关系。依法治国与深化改革之间有着对立统一的辩证关系，从对立的角度讲，深化改革可能需要对某些法律有所突破，从统一的角度将，成功的改革经验可以上升为法律，对现行法律的修改能对改革起到保驾护航的作用。在国家审计尤其是经济责任审计中，可能会涉及到对政府或部门的重大改革决策的评价问题。如果仅仅从改革决策是否符合法律的具体规定来进行定性和评价，或者认为只要是改革就必须突破法律，那么得出的审计结论可能有有失偏颇。这就要求审计人员进行职业判断，理解并合理运用依法治国与深化改革之间的辩证关系。一方面，需要了解改革是否于法有据，是否遵循了宪法精神和法治原则，是否将法治方式作为推进改革的原则；另一方面，改革是否属于实践中迫切需要的，是否符合十八届三中全会精神。只有这样，得出的审计结论才符合依法治国和深化改革的双重要求。

其三，审计过程中既要督促简政放权，也要强化对权力的制约与监督并重。十八届四中全会决定第三部分专门讲深入推进依法行政、加快法治政府建设。依法治国，很大程度上就是限制和制约政府权力。政府与市场的边界不清，该放的权抓住不放，该履行的职责不履行，正因为如此，新一届政府上台后，就着力于限权放权，实行权力清单制度。国家审计一方面应当督促政府和部门简政放权，将各级政府和部门下方行政审批权的数量和“含金量”作为审计评价的一个重要方面，审查是否存在边减边增、明减暗增等现象，政府是否利用公权力进入市场，破坏市场经济秩序、影响市场对资源配置的决定作用；另一方面，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任施行审计全覆盖，强化对政府权力的制约与监督。