常德市鼎城区审计局  林绪智

随着我国经济体制改革和政治体制改革不断引向深入，作为综合经济监督部门的审计机关在国家法治建设中的作用越来越重要。但审计机关在国家法治建设中也遇到了许多困难和问题，致使其发挥的作用受到限制。影响其发挥职能作用的因素主要包括以下几方面：

一、审计体制方面的因素

根据宪法规定，我国的审计管理体制是双重领导体制，审计署隶属于国务院，在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作。省以下至县（市区）三级政府的审计机关受同级政府行政首长和上一级审计机关领导，对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。

问题一：审计管辖的条块分割导致审计监督缺位和苦乐不均。

在这种审计体制下，审计机关分为国家审计机关和地方审计机关。按照这一原则，国家审计机关的管辖范围非常广，国内包括中央各部委及众多垂直管理的行政事业单位、国有大中型企业（中央企业）及国内分支机构，遍布省、市、县各地。与此同时，地方审计机关的审计对象就相对少很多，基本上2至3年审一轮没有问题。这就导致国家审计机关和地方审计机关在监督覆盖面上的苦乐不均，甚至形成监督空白。比如每年地方审计机关对同级财政预算执行情况进行审计时，都审计了国税和地税的税收征缴情况，但作为审计署审计对象的国税机关的财务收支和作为省级审计机关审计对象的地方税务机关的财务收支，同级地方审计机关都无权监督，有权监督的审计机关又没有形成轮回审计制度，多年都审不到一回，导致审计监督出现空白。

问题二：审计体制与审计执法依据的矛盾问题。

在执法依据方面，没有区分国家审计机关的执法依据和地方审计机关的执法依据，两者的审计依据是相同的，即国家的法律、行政法规和部门规章。地方审计机关还有地方性法规和地方规章作为执法依据，但这些法规规章均在国家法律法规的框架之下，不能超越。这就要求地方审计机关对地方政府及其工作部门在使用中央资金过程中，出于地方利益的考虑所犯的违纪违规问题进行处理处罚时，必须首先要求归还资金原渠道，再按项目用途分配使用。原渠道是中央财政的资金，意味着要归还中央财政，否则审计机关就是执法不严、有法不依。这就使地方审计机关陷入两难的境地，要严格执法，就要依法办事，维护中央的利益。要维护地方的利益，就会执法不严、有法不依，不利于国家的法治建设。

二、财政体制方面的因素

自1994年实行分税制以来，中央财政收入迅速增长，一举扭转了“弱中央”的局面，成了“强中央”。但是，“强中央”的出现导致地方成了“弱地方”。虽然分税制改革政策增长了中央的财力，但是改革的初衷，即合理划分中央和地方事权的目标却难以实现，导致财权与事权不对称。中央财政在掌握调控财力主动权的同时，难以将转移支付特别是伸缩性较强的专项转移支付做到公平公正，容易造成资金分配中的权力寻租，极易滋生腐败。

问题一：“跑部钱进”、暗箱操作、权钱交易，与法治要求背道而驰。

从总量上来讲，地方的事权总量远远大于中央的事权总量，而两者的财政收入基本上是对半开，地方财政收入严重不足，中央的财政资金却用不完，约70%的财政资金通过三种主要形式转移给地方——第一种是税收返还，第二种是一般转移支付，第三种是专项转移支付。

这种财权与事权的不对等，必然造成有钱的不管事，管事的没有钱，很多地方政府千方百计以各种名义伸手向上要钱。有些地方政府甚至还把向上争取专项资金作为一项政府工作任务，下达给所属部门单位。地方政府部门为此花费的“成本”，相当惊人，有的甚至达到了资金总额的二成、三成，腐败问题也因此层出不穷。

问题二：地方政府部门弄虚作假，采用各种手段套取专项资金。

地方政府从中央及上级有关部门争取来的资金，有相当一部分没有做到专款专用，特别是专项转移支付项目，有关实施项目的部门单位，利用虚列工程支出，开具虚假发票套取专项资金。对于一般转移支付的项目，则采用编报虚假受益人，并用受益人的银行账号套取专项资金。这些手段套取的资金，大部分被用来弥补单位经费开支，有些甚至游离于账外，形成了“小金库”，给审计监督及其他部门的监督带来了很大的麻烦，为审计部门的依法处理带来了很大难度，而且地方审计机关属地方政府领导，要考虑地方政府的利益。这些都导致了审计部门的审计处理决定难以全部执行到位。

问题三：对同一类项目实施多头管理，多头资金扶持，造成资金管理和使用的混乱。

近几年出现了一种新情况，就是对地方的一个项目或工程，从中央到地方可以有多个部门进行管理和给予财政专项资金支持，都可以扶持同一项目。但是，相关部门在安排项目和资金时并没有协商沟通机制，造成地方的项目实施单位采取张冠李戴的方式应付检查，多余的资金则被套取。有个别部门要求这样的项目按其支持的专项资金比例办理竣工决算，把一个完整的项目肢解成几个部分，逼着地方造假应付检查，管理之混乱可见一斑。

问题四：套取上级的专项资金以弥补地方政府经费缺口，成了争取专项资金的主要动力。

分税制导致的“强中央”、“弱地方”，使得地方财力不足。在这样的情况下，想方设法捞收入就成了地方政府的主要工作，专项资金成了一块“肥肉”，大家都千方百计套取专项资金以弥补经费缺口。在这样的背景下，法治建设的顺利推进困难重重。

三、财务会计管理方面的因素

我国除了通用的《企业会计准则》之外，还给各行各业制定了相应的会计制度。但对于专项资金的管理，则没有一个专门的财务规则去规范，散见于行政单位财务规则和事业单位财务规则以及部分有关专项资金的管理办法。有些专项资金更是没有专门规定或没有及时出台相关规定。这给审计等监督部门的监管带来了不便。

问题一：制度设计缺陷致使用款单位钻制度空子造假。

一些专项资金出台管理办法有助于对专项资金的管理和监督，但是由于制度设计不尽全面、合理或有漏洞，造成审计等监督部门的监管不力。而用款单位造假作假，致使假账现象普遍。如《生猪调出大县奖励资金管理办法》的监督管理部分只有两条：一条是关于监管制度的建立，由省级财政部门牵头，会同省级畜牧（或农业）等部门共同制定；另一条是关于违反财经纪律行为的原则性处理规定，没有提及如何实施监管的具体措施。因为生猪存栏数在生猪售出后就无法核实，如果没有事中监督，事后监督就成了马后炮，造成此项补贴资金支出的真实性无法核实。

问题二：财务、税务监管不力，致使财务造假泛滥。

目前财务造假的几种主要表现形式有：用合规发票取代不合规的白条支出；用合规发票取代不合法的烟酒、红包等送礼支出；用合规发票套取现金用于个人挥霍或发放职工奖金福利；用合规发票套取现金以逃避税收等。这些合规发票都与业务活动有关，背后所代表的经济活动大部分是不合理、不合法的违纪违规支出，给审计等监督部门的监管带来了很大麻烦。究其原因，与财务监管不力有关，与工资收入结构不合理有关，也与税务监管不力有关。

与财务监管的关系：由于地方财力薄弱，财政部门安排的部门预算不足，需要各部门单位创收（罚没与收费）以弥补经费不足。有些单位为了刺激创收的积极性，制定了一些不尽合理的创收政策，比如征缴罚没收入与支出挂钩，将福利、奖金补助与收缴捆绑在一起结账。在支出票据的监管上则有所放松，只要是合法的票据，符合财务报销手续，均可拿来冲账。在这样的创收政策刺激下，征缴任务一般都会超额完成。但在这种管理政策下，支出的真实性难以核实。

与工资收入结构的关系：目前公务员的工资主要由级别工资和职务工资组成，再加上交通、外勤、伙食等地方政府规定的工作性津贴和生活性补贴，就构成了公务员的全部收入。但是，工资增长机制却不健全，与GDP增长速度不相适应，缺乏横向比较机制。一些单位为了提高职工收入，采取变通手法，通过报销费用来增加职工的收入。这也是财务监管不力的另一种表现。

与税务监管的关系：当前，税票收入不是营业收入确认的法定条件，这一问题也与财务监管有关。由于我国的会计核算覆盖面不全，且监管不严，并非所有从事生产和商品流通、服务的单位和个人都实行严格的会计核算。这就使得审计等监督部门要进行延伸调查，以证明商品或服务购买人的购买行为是否真实无法落实。同时，税务部门发票代开制度监管不严，开多开少取决于开具发票方的要求，税务部门只管按票征税，没有承担原始资料的审核义务，无形中助长了虚假发票的泛滥。