湖南省审计厅经济责任审计二处   康鸿飞

【摘 要】 “无为”的领导干部也要审计，审计领导干部“无为”是经济责任审计的重要内容。审计用数据和事实监督、评价和鉴证领导干部守法、守纪、守规、尽责情况，依法依纪反映不作为、慢作为、乱作为问题，依法依规认定其应当承担的直接责任、主管责任和领导责任。促进各级领导干部主动作为、有效作为，切实履职尽责，促进健全责任追究和问责机制，实现对领导干部履行职责和行使权力的制约和监督。

【关键词】 审计  无为  领导干部  经济责任

老子认为：“我无为，而民自化；我好静，而民自正；我无事，而民自富；我无欲，而民自朴”。其实老子强调的是无为才能无不为，所以无为而治并不是什么也不做，而是要靠万民自我实现无为无不为。而当前某些领导干部却以“无为”作为自己的人生信条，出现了“为官不为”的现象：一是“不想为”。缺乏责任心、使命感，胸无大志，安于现状，工作消极怠慢，遇事推诿扯皮，逃避困难，对需要解决的问题睁只眼闭只眼，抱定多一事不如少一事的态度，当一天和尚撞一天钟；二是“不会为”。因工作能力、业务水平和综合素质较低，与所负职责不相适应，面对深化改革任务办法不多、思路不宽，开展工作不得要领，导致工作效率低、工作质量差、完不成任务 ；三是“不敢为”。思想不解放，因循守旧，不敢放手工作，怕工作出错，怕踩“红线”，承担责任，造成工作被动，流于平庸，或是工作患得患失怕得罪人，怕媒体炒作和公众监督；四是“不真为”。一心揣摩领导心思，对上吹捧奉承，对下敷衍塞责，热衷于欺上瞒下，搞形式主义，做表面文章，安于现状看摊子、守位子，习惯于办公室听汇报、看材料。 凡此种种，群众反映十分强烈。“无为”，是不作为的简称，本文特指领导干部不履行或不能正确、及时、有效地履行职责，影响工作秩序和效能，损害公共利益和群众合法权益的一种工作状态。 

一、“无为”要审 

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职”。随着纠“四风”工作成为“新常态”，各级政府相继出台了党政领导干部问责规定，如中央“两办”下发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《长沙市关于对领导干部和机关工作人员“有错无为”、“不在状态”实施问责的暂行办法》、《怀化市领导干部和机关工作人员“庸懒散”行为问责暂行办法》等，对问责的情形、方式、程序及结果运用作出了规定，为加强干部队伍作风建设开出了“药方”，对领导干部“有为无为”划定了界线，让衡量领导干部“有为无为”有了尺度，压缩了领导干部慵懒心理滋长空间，创造了激励先进、鞭策后进的干事氛围，为想干事、敢干事、干成事的领导干部提供了良好的工作环境。

但是，目前“无为”认定没有定量标准，缺乏操作性。一是权责不清，导致“无为”标准模糊。哪些是领导干部应该做的，有些职责不清、权限不明，在追究责任时，班子成员之间相互推诿，领导干部具体应当承担什么责任，模糊不清；二是权责不对等，党委和行政责权划分不清，导致操作不规范。有的事项是上级领导决定，或由党委书记做出的决策，但出了问题，板子往往打在行政领导身上，由领导干部个人负责，导致权小责大；三是个人责任与集体责任的划分难明确。集体讨论决定的事项出了问题，到底该追究哪个人，难以判定。加上党政之间、正副职之间职责划分不规范，凡事都要“一把手”负责，可能会使真正的责任人逃脱责任；四是“无为”内容不好把握，且无统一标准，导致在进行问责时，领导干部有可能采用种种方式掩盖自己的过失，对于问责结果的全面运用也难以到位。而通过对领导干部经济责任审计可以弥补上述问题所造成的影响。

经济责任审计是以领导干部任职期间本地区、本部门（系统）、本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，用数据和事实监督、评价和鉴证领导干部守法、守纪、守规、尽责情况，实现对领导干部履行职责和行使权力的制约和监督，推进党风廉政建设和反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化。2014年国务院在《关于加强审计工作的意见》中要求“深化领导干部经济责任审计，着力检查领导干部守法守纪守规尽责情况，促进各级领导干部主动作为、有效作为，切实履职尽责。依法依纪反映不作为、慢作为、乱作为问题，促进健全责任追究和问责机制”。因此，审计领导干部“无为”也是领导干部经济责任审计的必要内容。

二、“无为”审什么

经济责任审计主要对领导干部以下不作为情况开展审计：

（一）不认真、积极贯彻落实党和国家方针政策、上级党委政府作出的重大决议、决定和重大工作部署或拒不执行造成不良影响或严重后果的。

（二）对本级党委政府确定的工作任务、工作目标以及交办的事项，措施不力，未能如质如量如期完成，特别在党委、政府中心工作和重大项目、重要工程、重点工作中，因主观努力不够导致任务没有完成，或工作质量不高，造成不良影响或严重后果的。

（三）不严格执行或违反法律、法规、规章和政策，特别是在土地征收征用、房屋拆迁、耕地保护、资金管理、国有和集体资产管理处置等关系国家、集体和群众利益的工作中，因工作不到位造成不良影响或严重后果的。

（四）由于管理、监督不力，在其职责范围内发生重大事故、事件、案件，或在较短时间内连续发生事故、事件、案件，造成重大损失或恶劣影响的。

（五）不认真履行法定工作职责，特别是在行政许可审批等政务服务中，按规定应该办理的事项不办理，或不在规定时限内办结，或办理结果未达到规定要求，影响发展环境，服务对象和干部群众反映强烈的;如某局医药处副处长李某在2007年公示某药片最高零售价格过程中，违反办事程序，对定价申报材料不严格审查把关，事后又未及时发现和纠正这种违规行为，使该药片价格虚高，造成不良社会影响。

（六）漠视群众诉求，对群众反映强烈的问题不妥善处理和解决，特别是在环境保护、安全生产、城市管理、食品药品安全等涉及群众切身利益的工作中，失职渎职，造成不良影响或严重后果的;向社会公开承诺的事项没有履行承诺的；如在对某医院院长经济责任审计过程中，审计重点关注解决老百姓“看病难、看病贵”问题等方面履职履责情况。指出术前住院时间长、住院病人检查较多、低价药品使用占比低、违规加价等履职不到位问题。

　（七）疏于廉政监督管理，致使班子成员或下属干部职工出现严重违法违纪行为的; 如在对某局局长经济责任审计过程中，审计发现作为“一把手”对权力运行的重要部位、关键环节的监督还不够到位，致使下属三名处级干部触犯了党纪国法。

（八）有关法律法规和文件制度规定的应当作为第一责任人（负总责）的事项、签订的有关目标责任事项或者应当履行的其他重要职责，授权（委托）其他组织或个人行使职权，且对受委托者行使行政职权的行为监督失控，造成不良影响和后果的。

（九）其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成不良影响和后果等失职渎职行为。

三、“无为”怎么审

审计“无为”，应以领导干部履行职责为核心，以依法履责所涉及的资金、资源和资产为要点，以财政财务收支和相关经济活动的真实、合法、效益为基础，围绕领导干部任职期间的各项经济指标、重大经济决策、重要经济政策执行、监督管理和廉政建设等方面情况展开。

（一）分析指标。收集、查阅领导干部任职期间，行业指标、统计数据、通过采取核实有关数据、纵向横向对比分析、实地调查了解等方法，检查评价其采取的措施是否有效，各项指标是否真实、落实，是否停留在原有水平。如在对某市市长经济责任审计过程中，审计将指标进行了横向、纵向分析。发现该市的经济发展到今天，和过去比有了很大的发展，但与周边市区横向比，其发展速度却是较慢的，经济总量仍然很小，综合实力不强，2012年生产总值397.7亿元，增长率为8.3%，较2011年下降了2.7个百分点；人均生产总值15465元，增长率为9.4%，较2011年下降了0.6个百分点；全市国民生产总值总量、人均国民生产总值在全省均排倒数第2位，增速均倒数第1位。

（二）考核任务。要关注各项宏观调控政策、上级重大经济决策部署、重要经济发展指标项目有哪些，目标任务是什么，执行措施是否合理有效，目标是否实现，是否与上级要求一致，是否未按期完成目标任务，分析实际完成比目标任务和历史水平差距较大的主客观原因。在对某市市长经济责任审计过程中，审计对照省委办公厅、省政府办公厅下发的《为民办实事的实施意见》，审计该市全市农村低保保障任务完成情况，发现虚报全市农村低保资金支出305.7万元，虚报累计保障8.58万人次，虚报比为9.73%。

（三）评价执行力。查阅、核对有关文件、会议记录、向本级人大汇报材料、向上级汇报材料、政绩考核资料、本级工作总结、内部有关部门工作总结、统计资料、账面资料等，了解被审计单位需要贯彻落实的经济政策有哪些，要遵守的法律法规有哪些，有无执行不全面，或法律法规未严格遵守、钻政策空子等问题，并检查以上不同的资料中所涉及的内容及完成情况是否一致。如果不一致，则通过谈话、询问、调查等方法查明真实情况。

（四）跟踪决策程序。搜集、审阅文件资料以检查决策制度建立、执行情况，检查工作规则、议事规则、“三重一大”等经济决策管理制度和有关经济决策事项的可行性研究、专家咨询评估、社会听证、问责和责任追究等工作规范或制度等，掌握重大经济决策制度执行的关键环节和控制点，检查和评价经济决策管理制度的建立健全情况。查阅招投标资料、合同、政府采购文件、账面资料、决算资料和决算审计报告、验收资料，以及查看现场，检查决策实施情况及效果。着重审查重大经济事项的决策规则是否建立健全，对权限、程序、责任等是否作出明确规定，具体决策时是否遵守规则，事项内容是否合法，执行措施是否可行、有效、合法，是否实现了决策目标，有无“拍脑袋”决策、决策失误造成损失问题。

（五）审查经济事项。一是收集、查阅领导班子的职责分工、有关会议记录和会议纪要等文件，确定领导干部直接分管的部门，检查和评价领导干部是否经常听取直接分管部门的工作汇报，作出工作部署，是否在加强监管方面采取相应的措施和办法。二是对领导干部直接分管部门的财政财务收支及有关经济活动进行审查，检查和评价直接分管部门内部管理制度是否建立健全，财政财务收支以及有关经济活动是否真实、合法、有效。是否存在因领导干部监管不到位，导致直接分管部门发生重大违法违规、重大责任事故等问题。如在对某高校院长进行经济责任审计时，发现上任院长离任审计时存在的部分系部私设“小金库”207.2万元，到本届院长任期内仍存在系部私设“小金库”146.74万元问题。三是通过抽查具体项目，检查是否采取有效措施推动工作进展，项目进展效果如何，过程中是否存在违法违规问题。

（六）关注群众反映问题、社会热点问题。一是走访上级纪检监察、组织人事等部门听取有关情况介绍，了解掌握相关的信访、举报等事项。二是通过与领导班子成员、纪检监察部门负责人进行个别谈话，召开有关人员参加的座谈会，组织问卷调查等方式，检查和评价对群众反映强烈的问题是否得到妥善处理和解决。三是查阅以往年度有关单位的检查结果，收集涉及领导干部所在单位和地区的社会热点问题，梳理、分析和查找失职渎职行为问题线索。

四、“无为”审计问责

领导干部有错要问责，无为也要问责。审计机关应当按照“权责一致、实事求是、客观公正”原则，根据领导干部的职责分工，充分考虑相关事项的历史背景、决策程序等要求和实际决策过程，以及是否签批文件、是否分管、是否参与特定事项的管理等情况，依法依规认定其应当承担的直接责任、主管责任和领导责任，出具审计报告和审计结果报告，对领导干部应当承担责任的问题或者事项，向组织人事、纪律监察部门或上级主管机关提出责任追究建议，或以适当方式向社会公告审计结果。

审计问责只是手段，治本才是目的。如今领导干部经济责任审计已成一种新常态，只有不断强化对领导干部“乱作为”、“不作为”行为进行审计监督，才能进一步增强领导干部“忠诚事业、承担责任、艰苦奋斗、清廉奉献”的意识，进一步更有效地激活领导干部的事业心和责任感，进一步把党风廉政建设责任制落到实处。

【参考文献】

[1]陈盼盼 孙长红.对“无为问责”激活领导干部工作主动性的思考.科学时代,2013（5）.

[2] 王再新.领导干部无为问责制推行的制约因素及对策. 人民论坛,2012（27）. 

[3]中共长沙市纪委、中共长沙市委组织部、长沙市监察局印发《关于对领导干部和机关工作人员“有错无为”、“不在状态”实施问责的暂行办法》（长纪发[2013]14号）,2013－12－18.

[4]中央纪委机关、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源社会保障部、审计署、国资委联合印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（审经责发[2014]102号）,2014－7－27.